NIK bije na alarm. Raport dotyczący GOZ w Polsce obnaża poważne “niedociągnięcia”

Jak czytamy w raporcie NIK transformacja w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym nie była w pełni skuteczna. Wskaźnik cyrkularności w latach 2018-2023 pogorszył się, nie osiągnięto także wymaganego przez regulacje UE poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Warto w tym miejscu podkreślić, iż Polska w latach 2021-2024 wpłaciła do budżetu UE ok. 9 mld zł z tytułu tzw. podatku od plastiku, w związku z nieprzetworzonymi odpadami z tworzyw sztucznych.

Wykorzystać zasoby, zminimalizować odpady

Gospodarka obiegu zamkniętego to strategiczny model, który stawia sobie za cel maksymalne wykorzystanie zasobów i minimalizację odpadów. Zamiast tradycyjnego podejścia “weź, wyprodukuj, wyrzuć”, GOZ promuje wydłużanie cyklu życia produktów poprzez naprawę, odnawianie, ponowne użycie i recykling. W dobie kryzysu klimatycznego i kurczących się zasobów, to właśnie GOZ jest uznawana za klucz do zrównoważonego rozwoju. NIK wzięła pod lupę, jak Polska radzi sobie z tym wyzwaniem.

Jak przypomina NIK transformacja polskiej gospodarki w kierunku GOZ zaplanowana została w Mapie drogowej transformacji w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym, przyjętej przez polski rząd we wrześniu 2019 r. jako jeden z projektów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.). Jej realizację przewidziano na lata 2021-2023. Wyznaczono główne resorty odpowiedzialne za realizację poszczególnych działań: Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwo Infrastruktury oraz Ministerstwo Edukacji i Nauki. W lipcu 2022 r. rząd przyjął Strategię Produktywności 2030, która miała na celu głęboką, modernizującą zmianę charakteru polskiej gospodarki, w tym zwiększenie wykorzystania surowców wtórnych i odnawialnych, zmniejszenie przemysłowej produkcji odpadów oraz wsparcie państwa w przejściu na GOZ. W Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej dofinansowano pilotażowe projekty wdrażania GOZ w trzech gminach: Tuczno (zachodniopomorskie), Wieluń (łódzkie) i Łukowica (małopolskie).

Raport ETO: transformacja w państwach członkowskich, przebiega powoli

Z raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (ETO) pt. „Gospodarka o obiegu zamkniętym” z lipca 2023 r. wynika, iż – pomimo działań UE – transformacja w państwach członkowskich, przebiega powoli – zwraca uwagę NIK. W latach 2015-2021 średni wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym dla wszystkich 27 państw UE wzrósł zaledwie o 0,4 punktu procentowego, a w siedmiu z nich – w Polsce, Szwecji, Rumunii, Danii, Luksemburgu, Finlandii i na Litwie – wskaźnik ten choćby zmalał. Zdaniem ETO obowiązujące w krajach członkowskich UE strategie dotyczące wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym są zbyt skoncentrowane na gospodarowaniu odpadami, a za mało na działaniach mających na celu zapobieganie ich powstawaniu.

Pierwsza kontrola NIK poświęcona GOZ

Kontrola NIK o której piszemy była pierwszą dotyczącą bezpośrednio gospodarki obiegu zamkniętego. NIK skontrolowała Ministerstwo Rozwoju i Technologii, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz osiem gmin: Gdańsk, Kraków, Lublin, Krasnobród (lubelskie), Tuczno (zachodniopomorskie), Wieluń (łódzkie), Łukowica (małopolskie), Sokoły (podlaskie). Okres objęty kontrolą to lata 2018-2022.

Mapa drogowa GOZ i kulejąca kooperacja międzyresortowa

Raport NIK szczegółowo analizuje przyczyny niepowodzeń w obszarze wdrażania GOZ. Jednym z głównych problemów okazała się niewystarczająca kooperacja i koordynacja międzyresortowa. Ministerstwo Klimatu i Środowiska, choć wyznaczone jako koordynator, nie zdołało efektywnie zarządzać procesem. W efekcie, implementacja “Mapy Drogowej GOZ” – kluczowego dokumentu wyznaczającego kierunki transformacji – przebiegała z dużymi opóźnieniami.

Jak ocenia NIK działania z Mapy drogowej GOZ realizowane przez ministerstwa miały charakter przede wszystkim legislacyjny, analityczno-koncepcyjny oraz informacyjno-promocyjny. Zasadniczo wspierały one wdrażanie gospodarki o obiegu zamkniętym, choć nie były w pełni skuteczne, terminowe oraz nie zawsze miały istotne oddziaływanie. W opinii NIK, wynikało to z niedostatecznej współpracy między resortami, jak również niewystarczającej koordynacji i monitoringu działań ze strony Ministra Rozwoju i Technologii. W konsekwencji do końca listopada 2023 r. (tj. zakończenia kontroli) spośród 41 zaplanowanych działań zakończono 28, nie zrealizowano 13 (w tym czterech działań nie rozpoczęto). Nie sporządzano również sprawozdań uwzględniających stan realizacji poszczególnych działań wraz ze wskazaniem przyczyn niepowodzeń w realizacji oraz możliwych działań zaradczych.

Mapa drogowa była zaplanowana do końca 2023 r. i nie została zaktualizowana. Dlatego od 2024 r. podstawowym dokumentem planistycznym w zakresie gospodarki odpadami na szczeblu krajowym jest Krajowy plan gospodarki odpadami 2028.

Poziomy recyklingu i bolesne konsekwencje finansowe

Polska zadeklarowała, iż w 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyniósł 41% masy odpadów. Dyrektywa odpadowa 2008/98/WE nakładała na Polskę obowiązek osiągnięcia poziomu 50% w 2020 r. W kolejnych latach poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia w Polsce liczony był nową metodą i wyniósł 26% w 2021 r. i 27% w roku 2022. NIK wskazuje na wysokie ryzyko nieosiągnięcia przez Polskę wymaganego przez UE poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, tj. minimum: 55% do 2025 r., a także istotne ryzyko nieosiągnięcia poziomu ich składowania (maksymalnie 30% wagowo w latach 2025-2029, do 20% w latach 2030-2034, do 10% od 2035 r.). Może to skutkować nałożeniem na Polskę kar przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Już w tej chwili niewypełnienie zobowiązań w obszarze poziomów recyklingu ma bolesne konsekwencje finansowe. NIK wyliczyła, iż Polska zapłaciła około 9 mld zł do budżetu UE w latach 2021-2024 z tytułu “podatku od plastiku” za nieprzetworzone odpady plastikowe. To ogromna kwota, która mogłaby zostać przeznaczona na inwestycje w zielone technologie czy infrastrukturę recyklingową. Dodatkowym czynnikiem hamującym transformację są opóźnienia w transpozycji kluczowych przepisów unijnych do polskiego prawa.

Rząd nie dokonał na czas transpozycji kluczowych dla gospodarki obiegu zamkniętego przepisów prawa UE, w szczególności dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady (UE): 2018/851 (zmieniającej dyrektywę odpadową), 2018/852 (zmieniającej dyrektywę opakowaniową), a także plastikowej (SUP) 2019/904. Wobec niedotrzymania przez Polskę terminu transpozycji wymienionych wyżej dyrektyw do krajowego porządku prawnego Komisja Europejska wszczęła postępowania w sprawie uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy ww. dyrektyw. Postępowania te zostały następnie zamknięte po złożeniu przez Polskę odpowiedzi na zarzuty formalne.

Forum Recyklingu 2025 – spotkajmy się by działać!

W dniach 1-2 października 2025 r. w Warszawie, w Hotelu Airport Okęcie

Gminy na “froncie odpadowym”. Wyzwania i priorytety

Jak podkreśla NIK gminy odgrywają istotną rolę we wdrażaniu GOZ, choć w tej chwili ogranicza się ona przede wszystkim do realizacji zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi. Duże miasta mają większe możliwości organizacyjno-finansowe we wdrażaniu GOZ. Przykładowo – kontrolowane miasta Gdańsk, Kraków i Lublin – brały udział w projekcie Circular Cities Program Poland, efektem którego było opracowanie strategii GOZ dla danego miasta.”

Kontrola NIK objęła również osiem polskich gmin. Chociaż NIK oceniła, iż gminy generalnie prawidłowo zarządzały odpadami, to ich działania często nie były spójne z szerszą wizją transformacji GOZ.

Jak czytamy w raporcie kontrolowane gminy zapewniły selektywne zbieranie odpadów komunalnych, obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W większości gmin objętych kontrolą dominowały inne, mniej pożądane niż recykling i przygotowanie do ponownego użycia, sposoby zagospodarowania komunalnych odpadów: unieszkodliwienie przez składowanie oraz spalanie.

W skali kraju ilość odpadów komunalnych zebranych selektywnie systematycznie rośnie, co jest zjawiskiem pozytywnym. W 2018 r. zebrano selektywnie ponad 3,6 mln ton (29% ogółu wytworzonych odpadów komunalnych), zaś w 2022 r. – 5,4 mln ton (tj. 40%). Według danych GUS w polskich gminach udział odzysku odpadów komunalnych zwiększył się z 57% w 2018 r. do 61% w 2022 r. Było to głównie efektem większego poziomu kompostowania i fermentacji (wzrost z 8% w 2018 r. do 14% w 2022 r.), gdyż poziom recyklingu pozostał na zbliżonym poziomie (26% w 2018 r. wobec 27% w 2022 r.).

Niestety gminy niejednokrotnie zamiast koncentrować się na najwyższych szczeblach hierarchii postępowania z odpadami – czyli na prewencji, ponownym użyciu i recyklingu – często priorytetowo traktowały składowanie i spalanie odpadów. Mimo wzrostu selektywnej zbiórki odpadów, co jest pozytywnym trendem, ogólny wskaźnik recyklingu pozostał na niezmienionym poziomie. To pokazuje, iż samo zbieranie nie wystarczy – najważniejsze jest efektywne przetwarzanie zebranych surowców.

Mniej recyklingu, więcej surowców pierwotnych a w konsekwencji niski wskaźnik cyrkularności

Mimo podejmowanych działań na rzecz GOZ, NIK podkreśla, iż nie przyniosły one poprawy w cyrkularnym wykorzystaniu materiałów w polskiej gospodarce. Według danych Eurostatu, w latach 2018-2023 Polska odnotowała znaczący spadek wykorzystania materiałów z recyklingu w przemyśle. Z poziomu 76 milionów ton w 2018 roku spadliśmy do zaledwie 46 milionów ton w 2023 roku.

Miało to bezpośrednie przełożenie na najważniejszy wskaźnik wykorzystania materiałów w obiegu zamkniętym. Spadł on z 10,5% w 2018 roku (co dawało Polsce 10. miejsce w UE) do 7,5% w 2023 roku (spychając nas na 16. pozycję w Unii Europejskiej). Dla porównania, średni wskaźnik cyrkularności dla całej UE utrzymywał się na stabilnym poziomie, wynosząc 11,6% w 2018 roku i 11,8% w 2023 roku.

Te liczby są wymowne: ponad 90% materiałów wykorzystywanych w polskiej gospodarce przez cały czas pochodzi z surowców pierwotnych. NIK wskazuje, iż jedną z przyczyn spadku wskaźnika cyrkularności jest rosnąca akumulacja materiałów w infrastrukturze (takiej jak budynki, drogi, maszyny) i produktach o długim cyklu życia, a także wciąż duży udział spalania paliw kopalnych.

Jak poprawić ten niepokojący trend? NIK sugeruje kilka kierunków: zwiększenie poziomu recyklingu odpadów, rozwijanie rynku surowców wtórnych oraz wprowadzanie nowych technologii, które umożliwiają bardziej efektywne wykorzystanie materiałów, w tym ekoprojektowanie.

Decoupling i produktywność zasobów: Światło w tunelu?

Mimo wyzwań związanych z cyrkularnością, NIK ocenia pozytywnie zjawisko decouplingu, czyli rozdzielenia realnego wzrostu gospodarczego od całkowitej masy wykorzystywanych zasobów materiałowych oraz wytwarzanych odpadów. To najważniejszy element ograniczania negatywnego wpływu gospodarki na środowisko.

W latach 2018-2022, pomimo około 15% realnego wzrostu PKB Polski, łączna masa wytworzonych odpadów wzrosła jedynie o około 0,5% (ze 127,8 miliona ton w 2018 roku do 128,4 miliona ton w 2022 roku). Co więcej, masa odpadów przemysłowych choćby nieznacznie się zmniejszyła o 0,3% w tym samym okresie.

W kwestii odpadów na mieszkańca, w Polsce w 2018 roku produkowano 4,6 tony odpadów na osobę, a w 2022 roku wzrosło to do 4,7 tony. Choć wciąż produkujemy mniej odpadów per capita niż średnia unijna (5,2 tony w 2018 roku, 5,0 ton w 2022 roku), dystans ten uległ zmniejszeniu. NIK łączy to z rosnącym dochodem rozporządzalnym, wzrostem gospodarczym i zwiększoną konsumpcją w Polsce.

Pozytywną wiadomością jest również poprawa produktywności zasobów. Od 2018 do 2023 roku realna produktywność zasobów w Polsce zwiększyła się o 23%, podczas gdy w UE o 9%. Oznacza to, iż każdy wyprodukowany w Polsce kilogram dobra jest realnie coraz bardziej wartościowy. Mimo tej poprawy, polska gospodarka wciąż wykorzystuje zasoby materiałowe mniej wydajnie niż średnia unijna. W 2022 roku kilogram materiałów pozwalał na wytworzenie PKB o wartości 0,80 euro (1,5 euro według standardu siły nabywczej – PPS), podczas gdy w 2018 roku było to 0,70 euro (1,2 euro wg PPS). W efekcie, pod względem efektywności wykorzystania materiałów, Polska zajmuje 22. miejsce w UE (21. według PPS).

Pokontrolne rekomendacje NIK

Raport NIK jasno wskazuje, iż Polska ma jeszcze długą drogę do przebycia, aby w pełni zaimplementować zasady gospodarki obiegu zamkniętego. Chociaż pewne aspekty, jak decoupling, napawają optymizmem, to spadający wskaźnik cyrkularności wymaga pilnych i zdecydowanych działań ze strony rządu, przemysłu i społeczeństwa.

W świetle tak kompleksowej analizy, Najwyższa Izba Kontroli sformułowała szereg kluczowych rekomendacji, których wdrożenie jest absolutnie niezbędne dla pomyślnej transformacji Polski w kierunku GOZ:

1. Poprawa koordynacji i oceny: Konieczna jest lepsza koordynacja działań międzyresortowych oraz wprowadzenie efektywnego systemu oceny i monitorowania postępów we wdrażaniu GOZ.
2. Terminowa transpozycja prawa UE: Polska musi przyspieszyć proces wdrażania unijnych dyrektyw i rozporządzeń dotyczących GOZ do krajowego porządku prawnego.
3. Wsparcie dla samorządów: Samorządy potrzebują większego wsparcia, aby mogły skutecznie realizować cele recyklingowe i promować ponowne użycie produktów na poziomie lokalnym, odchodząc od dominacji składowania odpadów.
4. Rozwój infrastruktury i innowacji: NIK zaleca również wspieranie rozwoju innowacyjnych technologii i infrastruktury niezbędnej do przetwarzania odpadów i tworzenia nowych produktów z odzyskanych surowców.
5. Edukacja i świadomość społeczna: najważniejsze jest również zwiększenie świadomości społecznej na temat znaczenia GOZ i roli każdego obywatela w tym procesie.

Wnioski NIK stanowią jasny sygnał, iż Polska musi zintensyfikować swoje działania w zakresie Gospodarki Obiegu Zamkniętego. Bez realnych zmian i skutecznego wdrożenia rekomendacji, kraj przez cały czas będziemy ponosić finansowe i środowiskowe konsekwencje nieefektywnego zarządzania zasobami. To moment, by zamiast płacić kary, inwestować w przyszłość – w innowacyjne rozwiązania, czystsze środowisko i bardziej zrównoważoną gospodarkę.

Forum Recyklingu 2025 – spotkajmy się by działać!

W dniach 1-2 października 2025 r. w Warszawie, w Hotelu Airport Okęcie odbędzie się wyjątkowe wydarzenie:

Forum Recyklingu 2025

W programie Forum zaplanowano tematy najważniejsze dla całego łańcucha wartości – od recyklingu ZSEE, przez biorecykling, aż po cyfrowe rozwiązania w systemie ROP i kaucji. Uczestnicy poznają realne przykłady wdrożeń, które zwiększyły efektywność i ograniczyły koszty operacyjne. Forum zaprezentuje także wyniki nowego „Raportu Punkt Zero Recyklingu w Polsce 2.0”, opartego na badaniach składu frakcji podsitowej odpadów komunalnych.

Szczegóły na stronie forumrecyklingu.pl