W 1951 gminach ubywa ludzi. Jak przygotować samorząd na kryzysy

„Samorząd podejmuje decyzje o trwałych skutkach w warunkach, które zmieniają się coraz szybciej” – pisze prof. Michał Kudłacz z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ekonomista, specjalista i naukowiec z obszaru nauk o polityce i administracji.

Samorząd podejmuje decyzje o trwałych skutkach w warunkach, które zmieniają się coraz szybciej. Infrastruktura, zagospodarowanie przestrzeni i organizacja usług publicznych muszą służyć mieszkańcom także wtedy, gdy zdezaktualizują się założenia przyjęte podczas ich projektowania. O jakości lokalnego rozwoju rozstrzyga zatem również to, czy dzisiejsze wybory pozwolą wspólnocie zachować zdolność do działania w przyszłości, której nie potrafimy w pełni przewidzieć.

• Czytaj więcej na SmogLab: Polska tygrysem Europy? „Nie macie powodów do narzekania”

Geopolityka coraz bliżej gminy

Pandemia COVID-19, rosyjska agresja na Ukrainę i kolejne konflikty zbrojne podważyły wiele założeń, na których opierano decyzje gospodarcze. Polityka mocarstw, w tym presja państw autorytarnych, unaoczniła, iż zależności ekonomiczne mogą być wykorzystywane do osiągania celów politycznych. Dostęp do energii, technologii i surowców stał się przedmiotem rywalizacji o bezpieczeństwo i wpływy. Europa, Polska i wspólnoty lokalne muszą uwzględniać te zależności w decyzjach, które jeszcze niedawno oceniano przede wszystkim przez pryzmat kosztów i opłacalności.

Globalizacja powiązała miejscowe przedsiębiorstwa i rynki pracy z międzynarodowym obiegiem kapitału, wiedzy i towarów. Procesy deglobalizacji zmieniają dziś część tych powiązań przez bariery handlowe, ograniczenia technologiczne i poszukiwanie bezpieczniejszych dostawców. Światowa Organizacja Handlu opisuje rosnące napięcia między korzyściami ze współzależności gospodarczych a obawami o bezpieczeństwo. Ich lokalne następstwa są konkretne: utrata zamówień przez firmy czy wzrost kosztów energii. Geopolityka staje się częścią codziennego zarządzania gminą.

Warunki te dobrze opisuje akronim VUCA: volatility – zmienność, uncertainty – niepewność, complexity – złożoność, ambiguity – niejednoznaczność. Każde z tych pojęć wskazuje inną trudność. Ceny i warunki finansowania gwałtownie się zmieniają; przyszłego przebiegu zdarzeń nie da się wiarygodnie ustalić; liczne zależności utrudniają ocenę skutków decyzji; te same sygnały mogą zaś prowadzić do odmiennych interpretacji. Spadek zamówień u lokalnego pracodawcy może być przejściowym wahaniem albo początkiem trwałego wycofywania działalności. Od trafności rozpoznania zależy czas i rodzaj potrzebnej reakcji.

Złożoność ujawnia się szczególnie wtedy, gdy zakłócenia przenoszą się między systemami. Fala upałów zwiększa zapotrzebowanie na energię i opiekę nad seniorami. Awaria zasilania może ograniczyć dostawy wody, płatności elektroniczne i kontakt z mieszkańcami. Sztuczna inteligencja przyspiesza analizę danych, a zarazem zmienia rynek pracy i możliwości rozpowszechniania dezinformacji. Kryzysy nakładają się na długotrwałe procesy, takie jak starzenie się ludności czy zmiany klimatu. Rozpatrywanie każdego z tych zjawisk oddzielnie utrudnia dostrzeżenie, gdzie może zawieść cały system usług.

W wymiarze ekonomicznym oznacza to gospodarowanie w warunkach nakładających się niedoborów. Rośnie znaczenie niezawodności dostaw oraz umiejętności utrzymania usług pomimo zakłóceń. Rezerwy kosztują, ale ich brak także ma swoją cenę. Zamożniejsza gmina może zatrudnić ekspertów i przygotować rozwiązania zastępcze. Słabsza często wybiera między potrzebami, z których każda jest pilna. Jednakowe wymagania wobec jednostek o różnych możliwościach mogą pogłębiać dzielący je dystans.

Unia to nie róg obfitości

Także wyobrażenie Unii Europejskiej jako niewyczerpanego rogu obfitości przestaje być bezpieczną podstawą lokalnej strategii. Fundusze pozostają ważne, ale zmieniają się priorytety. W propozycji budżetu na lata 2028–2034 Komisja Europejska mocno akcentuje bezpieczeństwo, konkurencyjność, technologie i gotowość kryzysową. Samorząd musi przy tym oceniać cały koszt inwestycji: po uzyskaniu dotacji pozostają wieloletnie wydatki na pracowników, energię, utrzymanie i modernizację. Powiększanie majątku powinno iść w parze ze zdolnością do jego użytecznego wykorzystania.

Nierówności terytorialne nadają tym wyzwaniom odmienny przebieg. Najsilniejsze metropolie wraz ze swoimi obszarami funkcjonalnymi, połączonymi codziennymi dojazdami i rynkiem pracy, przyciągają ludzi, inwestycje oraz wiedzę. Tworzą archipelagi dobrobytu. Poza nimi wiele gmin doświadcza odpływu mieszkańców i osłabienia gospodarki. Tę koncentrację zasobów oraz trudną sytuację części obszarów pozametropolitalnych pokazują badania Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Wyjazd młodych do dużych miast ogranicza lokalny popyt i dostępność pracowników, a słabsza oferta usług skłania kolejnych do wyjazdu. Sukces ośrodków przyciągających zasoby trzeba zatem rozpatrywać także w związku z sytuacją miejsc, z których one odpływają.

W 2024 r. liczba mieszkańców zmniejszyła się w 1951 polskich gminach, czyli w niemal czterech na pięć. Ubytek ludności nie oznacza automatycznie utraty funkcji. Tam jednak, gdzie towarzyszą mu zamykanie przedsiębiorstw, zanikanie usług i odpływ kompetencji, zagrożona staje się zdolność miejscowości do dalszego funkcjonowania jako samodzielnego ośrodka życia. Metropolia musi ograniczać koszty koncentracji, w tym presję mieszkaniową i transportową. Gmina długo tracąca zasoby potrzebuje warunków do utrzymania usług i odbudowy podstaw gospodarczych. To odmienne zadania polityki rozwoju.

Najcichszy z wielkich kryzysów

Oba procesy zachodzą na tle kryzysu demograficznego, najcichszego z wielkich kryzysów. Nie wywołuje jednego momentu alarmowego, ale stopniowo zmienia warunki funkcjonowania szkół, przedsiębiorstw i systemu opieki. Według Głównego Urzędu Statystycznego w 2025 r. urodziło się w Polsce ponad 238 tys. dzieci, jeszcze mniej niż w 2024 r., który przyniósł najniższą liczbę urodzeń w całym okresie powojennym. Oznacza to dalsze pogłębienie tego minimum. Przepływ mieszkańców między gminami poprawia sytuację części ośrodków, ale nie uzupełnia krajowego niedoboru kolejnych pokoleń.

Sądzę, iż w dłuższej perspektywie będziemy również łączyć część gmin. Trwała utrata mieszkańców, kadr i bazy gospodarczej będzie podważać zasadność utrzymywania niektórych jednostek w obecnym kształcie. Samo połączenie może być rozsądną odpowiedzią organizacyjną; jest zarazem symptomem zmian, które zaszły wcześniej. O powodzeniu reformy rozstrzygną dostępność usług i zachowanie wpływu mieszkańców na sprawy ich miejscowości. Nowa granica administracyjna nie przywróci automatycznie miejsc pracy ani więzi społecznych.

Nie wystarczy reagować

W takich warunkach lokalna polityka bezpieczeństwa musi obejmować zarówno nagłe zagrożenia, jak i procesy stopniowo osłabiające wspólnotę. Antycypacja polega na rozpoznawaniu możliwych zmian i uwzględnianiu ich w dzisiejszych decyzjach. Adaptacja oznacza dostosowywanie sposobu działania do nowych warunków, także z wyprzedzeniem. Odporność jest zdolnością utrzymania najważniejszych funkcji podczas zakłóceń, ich odtworzenia i przeprowadzenia potrzebnych zmian. Wszystkie te zdolności wymagają wiedzy o tym, jakie usługi są niezbędne, od czego zależą i kto szczególnie ucierpi, gdy przestaną działać.

Antycypacja powinna obejmować zmiany otoczenia, reakcje mieszkańców i przedsiębiorców oraz konsekwencje własnych interwencji. Gmina wyznaczająca nowe tereny zabudowy współtworzy przyszłe potrzeby transportowe i koszty infrastruktury. Zabezpieczając teren pod retencję, zachowuje możliwość reagowania na opady o zmieniającym się natężeniu. Warto zawczasu ustalić, jakie sygnały uruchomią korektę planów i ile czasu potrzeba na przygotowanie odpowiedzi. choćby trafna prognoza ma niewielką wartość, o ile decyzję podejmie się dopiero wtedy, gdy nie będzie już miejsca lub czasu w jej realizację.

Spodziewaj się nieoczekiwanego

Zarządzanie kryzysowe łączy zapobieganie, przygotowanie, reagowanie i odbudowę. Zarządzanie zmianą pozwala natomiast trwale wprowadzać nowe rozwiązania: zmienić obowiązki pracowników, przeszkolić zespoły, uzgodnić współpracę i sprawdzić rezultaty. Plan zapewnienia dostaw wody podczas awarii musi określać odpowiedzialność, dostępne zasoby i sposób uruchomienia pomocy. Po ćwiczeniu albo rzeczywistym zdarzeniu potrzebna jest ocena tego, co zadziałało i co należy poprawić. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wskazuje właśnie na znaczenie ćwiczeń scenariuszowych i planowania zdolnego do korekty.

Zasada expect the unexpected – spodziewaj się nieoczekiwanego – zachęca do rozwijania zdolności przydatnych w różnych sytuacjach. Należą do nich zastępowalność pracowników, zapasowe sposoby łączności, dostęp do danych i uzgodniona pomoc między instytucjami. Nie znamy wszystkich przyszłych zagrożeń, ale możemy skrócić czas rozpoznania sytuacji i zorganizowania odpowiedzi. Rezerwa finansowa czy dodatkowe źródło zasilania powinny być oceniane także przez wartość usług, których przerwania pozwalają uniknąć.

Odporność ma również znaczenie dla konkurencyjności. Niezawodne usługi, bezpieczeństwo infrastruktury i kompetentna administracja ograniczają ryzyko prowadzenia działalności oraz ułatwiają podjęcie decyzji o pozostaniu w danym miejscu. Zarazem szybki wzrost oparty na jednej branży lub jednym pracodawcy może zwiększać podatność na kryzys. Gminie służy różnorodna przedsiębiorczość, rozwijanie umiejętności przydatnych w kilku sektorach i zdolność wykorzystania nowych powiązań gospodarczych. Długookresowa atrakcyjność zależy także od tego, czy dzisiejszy sukces pozostawia zasoby potrzebne do przyszłego dostosowania.

Bezpieczeństwo zaczyna się od współpracy

Współpraca wymaga sprawnego przepływu informacji. Komunikacja pozioma powinna łączyć komórki urzędu, spółki komunalne, służby, sąsiednie samorządy i lokalnych partnerów. Pionowa zapewnia wymianę między poziomami administracji: przekazywanie lokalnych rozpoznań i potrzeb oraz uzyskiwanie ostrzeżeń, wsparcia i informacji o dostępnych zasobach. W obu kierunkach potrzebne są uzgodnione kontakty, zasady podejmowania decyzji i zastępstwa. Samo przesłanie pisma nie oznacza, iż instytucje są gotowe do wspólnego działania.

Relacja z mieszkańcami także powinna być dwukierunkowa. Władze przekazują zrozumiałe komunikaty, wyjaśniają przesłanki decyzji i wskazują, co pozostaje niepewne. Mieszkańcy dostarczają wiedzy o lokalnych trudnościach, osobach potrzebujących pomocy i skutkach podjętych działań. Informacja musi docierać również do osób starszych, z niepełnosprawnościami i niekorzystających z internetu. Wiarygodność budowana na co dzień ułatwia współpracę podczas zagrożenia i ogranicza przestrzeń dla dezinformacji.

Taką gotowość trzeba ćwiczyć. Wspólna próba działania przy dłuższej przerwie w dostawie prądu, skażeniu wody lub konieczności ewakuacji pozwala sprawdzić procedury, łączność i podział odpowiedzialności. Edukacja mieszkańców powinna obejmować rozpoznawanie ostrzeżeń, pierwszą pomoc i przygotowanie gospodarstwa domowego na zakłócenia. Po ćwiczeniach należy wskazać konkretne poprawki, osoby odpowiedzialne i termin ponownego sprawdzenia. W ten sposób doświadczenie zmienia sposób działania instytucji.

Przykład Krakowa

Kraków dostarcza przykładów kilku wymiarów tak rozumianego bezpieczeństwa. Przy ulicy Burzowej zbudowano dwa zbiorniki retencyjne i przebudowano układ odprowadzania wody, aby ograniczyć ryzyko podtopień. Jesienią 2026 r. miasto uruchomiło ofertę szkoleń dla mieszkańców obejmujących m.in. alarmowanie, ewakuację, pierwszą pomoc i reagowanie na dezinformację. Z kolei korzystanie z wody ze Zbiornika Dobczyckiego na Rabie pokazuje, iż bezpieczeństwo codziennych usług zależy również od procesów poza granicami miasta. Zestawienie tych przykładów pozwala dostrzec potrzebę łączenia inwestycji z przygotowaniem ludzi i współpracą ponadlokalną. Sam zakres przedsięwzięć nie przesądza jeszcze o ich łącznej skuteczności; tę trzeba sprawdzać w działaniu.

Przygotowanie do zmian powinno służyć wszystkim mieszkańcom. Osoba mogąca kupić prywatną usługę lub zmienić miejsce zamieszkania ma inne możliwości niż ktoś zależny od transportu publicznego czy gminnej opieki. Można korygować rozwiązania techniczne i kolejność inwestycji, zachowując zobowiązanie do dostępności podstawowych usług. W tym widzę sens rozwijania koncepcji Miasta-Idei: wspólne wartości powinny wpływać na sposób projektowania, finansowania i utrzymywania naszych miejscowości. Elastyczność działania potrzebuje trwałych zasad.

Samorządność bez sprawczości nie wystarczy

Warunkiem wykonania tych zadań jest rzeczywista sprawczość samorządów. Jej podstawę stanowią samodzielność finansowa i prawna możliwość dokonywania lokalnych wyborów. Każdemu obowiązkowi powinno towarzyszyć ustalenie pełnego kosztu jego realizacji i trwałego źródła finansowania. Dotyczy to zarówno oświaty, jak i rozwijanych zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, dla których uruchomiono odrębny program. Miarą adekwatności wsparcia jest zdolność utrzymania ludzi, wyposażenia i usług przez kolejne lata.

Administracja rządowa powinna zapewniać standardy bezpieczeństwa, koordynację i wsparcie przekraczające możliwości pojedynczej gminy. Samorządy potrzebują przestrzeni do wykorzystania lokalnej wiedzy i szybkiego dostosowania działań. Opinie, uzgodnienia i wymogi zgodności mają wartość wtedy, gdy ułatwiają wspólne rozwiązywanie problemów, zachowując odpowiedzialność za lokalny wybór. Autonomia i kooperacja wzajemnie się tu warunkują: bez pierwszej trudno wykorzystać wiedzę wspólnoty, bez drugiej sprostać zagrożeniom ponadlokalnym. Od jakości tego układu zależy bezpieczeństwo całego państwa.

Pytanie o przygotowanie gminy na znane i nieznane zagrożenia, stawiane podczas Open Eyes Economy Summit, dotyczy więc sposobu podejmowania dzisiejszych decyzji. Wymaga odwagi, by inwestować również w zdolności, których wartość ujawni się dopiero w przyszłości, oraz gotowości do zmiany przyjętych rozwiązań.

Nie znamy wszystkich decyzji, które będą musieli podjąć przyszli mieszkańcy. Odpowiadamy jednak za to, czy pozostawimy im środki i możliwości, aby mogli je podjąć.

Open Eyes Economy Summit 2026

O tym, jak przygotować samorządy na znane i nieznane zagrożenia, będzie mowa podczas 11. Open Eyes Economy Summit, który odbędzie się 17–18 listopada 2026 r. w Krakowie. W ramach bloku „Miasto–Idea” zaplanowano ścieżkę „Jak przygotować gminę na znane i nieznane zagrożenia – odporność w praktyce”, poświęconą rozpoznawaniu zagrożeń, planowaniu w warunkach niepewności, przygotowaniu lokalnych służb i współpracy z mieszkańcami. Szczegółowy program Kongresu dostępny jest na stronie kongres.oees.pl.

SmogLab jest partnerem medialnym tego wydarzenia.

Autor tekstu: prof. Michał Kudłacz z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ekonomista, specjalista i naukowiec z obszaru nauk o polityce i administracji. Przedstawione opinie należą do autora i nie stanowią stanowiska redakcji.

–

Zdjęcie tytułowe: shutterstock/Senatorek