CZY i DLACZEGO ZIELONY ŁAD I ESG UDERZAJĄ W ŁAŃCUCHY DOSTAW?

Powołanie Agrifood Chain Observatory[1] (AFCO) oraz European Board Agriculture (EBAF[2]) and Food[3].

Wdrażanie nowych regulacji, takich jak Zielony Ład, EUDR czy raportowanie ESG, powinno być poprzedzone rzetelną i kompleksową analizą ich wpływu na gospodarki poszczególnych państw członkowskich.

Tymczasem praktyka legislacyjna ostatnich lat pokazuje niebezpieczną tendencję polegając na coraz częstszym odejściu przez Unię Europejską od proaktywnego szacowania kosztów i ich rozkładu w ramach całego łańcucha dostaw na rzecz działań wykonywanych po tym jak pomysły stały się obowiązującym prawem.

Zamiast oszacować ex ante, jak ogromne obciążenia finansowe rozłożą się w całym łańcuchu dostaw – od rolnika aż do konsumenta – organy unijne przystępują do analiz dopiero ex post, próbując ograniczać skutki regulacji, których konsekwencji wcześniej nie zbadano.

Przykładem spóźnionego działania jest powołanie Obserwatorium Łańcucha Rolno-Spożywczego (Agrifood Chain Observatory – AFCO) oraz nowej rady doradczej EBAF (European Board on Agriculture and Food).

To klasyczne działania naprawcze, które potwierdzają systemową lukę występującą na etapie przyjmowania regulacji polegającą na braku zidentyfikowaniaprecyzyjnie podmiotów ponoszących ostateczne koszty ich wdrożenia.

W konsekwencji najsłabsze ogniwa łańcucha dostaw, w tym rolnicy oraz sektor MŚP- zostały obciążone kosztami, których skala nie została wcześniej rzetelnie oszacowana przez unijnego ustawodawcę.

Niniejszy artykuł analizuje założenia wspólnej polityki rolnej (art. 39 TFUE) oraz zasady ,,Better Regulation” nie jako abstrakcyjne postulaty teoretyczne, ale przez pryzmat ich praktycznego stosowania w procesie legislacyjnym.

Z uwagi na fundamentalne naruszanie standardów rzetelnej legislacji, autorzy podjęli próbę wykazania, iż brak przestrzegania ww. standardów – w tym zasady proporcjonalności i pomocniczości (art. 5 TUE) – prowadzi do sytuacji, w której prawo zamiast rozwiązywać problemy, tworzy bariery zagrażające suwerenności żywnościowej i konkurencyjności europejskiej gospodarki.

Kompetencje instytucji i państw w ramach WPR – teoria a rzeczywistość rynkowa

Fundamentem tych działań jest art. 39 TFUE^1., który określa cele wspólnej polityki rolnej (WPR), takie jak:

• zwiększanie produktywności rolnictwa,
• zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej,
• stabilizację rynków,
• bezpieczeństwo dostaw oraz rozsądne ceny dla konsumentów.

W praktyce cele te pozostają w stałym napięciu, co wymaga od instytucji UE precyzyjnego równoważenia interesów.

Współcześnie interpretacja art. 39 TFUE^1. uległa istotnemu rozszerzeniu.

Tradycyjne cele gospodarcze muszą być w tej chwili realizowane równolegle z restrykcyjnymi zasadami zrównoważonego rozwoju.

To ,,zielone’’ ukierunkowanie WPR, zdefiniowane w nowej ,,Wizji dla rolnictwa i żywności’’ (Vision for Agriculture and Food, luty 2026 r.), sprawia, iż bezpieczeństwo żywnościowe staje się potencjalnie zakładnikiem polityki klimatycznej, o ile nie zostanie zapewnione godziwe wynagrodzenie dla rolnika (fair remuneration).

Komisja Europejska jako ,,strażnik równowagi’’?

Orzecznictwo TSUE (sprawa Kӧster, C-25/70) przyznaje Komisji szeroki zakres uznania ze względu na zmienność rynków rolnych. Jednak to uznanie ma ograniczenia.

Działania Komisji powinny być weryfikowane przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB).

Kluczowe pytanie brzmi: czy RSB skutecznie wywiązuje się ze swojego mandatu?

Zgodnie z aktualizacją z grudnia 2022 r., RSB ma obowiązek badać wpływ regulacji na konkurencyjność i analizować obciążenia administracyjne.

Brak rzetelnych analiz kosztów skumulowanych przy wdrażaniu ESG i EUDR sugeruje, iż mechanizm ten na etapie projektowania przepisów zawiódł, co zmusiło UE do doraźnych korekt (np. zapowiadanej redukcji wymagań sprawozdawczych o 25%).

Parlament Europejski i współodpowiedzialność za wybór celów

Trakt z Lizbony spowodował, iż rola Parlamentu stała się kluczowa (art. 43 ust. 2 TFUE^2.).

Trybunał w sprawie C-113/14 (kwoty cukrowe) podkreślił, iż wybór między celami art. 39 TFUE należy do gestii współustawodawców.

Oznacza to, iż Parlament ponosi pełną polityczną i prawną odpowiedzialność za to, czy w pogoni za celami środowiskowymi nie doprowadzi do degradacji poziomu życia ludności wiejskiej.

Ograniczona autonomia państw członkowskich i ,,Rural Proofing’’

Państwa członkowskie mają obowiązek implementować prawo unijne, zachowując jednolitość rynku (wyrok Beus, 5/67). Ich autonomia jest silnie ograniczona – nie mogą wprowadzać mechanizmów (np. cen minimalnych), które zakłócałyby wspólny rynek.

W celu przeciwdziałania marginalizacji wsi przez polityki horyzontalne, wprowadzono mechanizm ,,rural proofing’’ (oceny wpływu regulacji na obszary wiejskie).

Ma on teoretycznie zapobiegać negatywnym skutkom ,,miejskich’’ regulacji dla mieszkańców wsi, jednak w obliczu obciążeń wynikających z Zielonego Ładu, mechanizm ten wydaje się w tej chwili niewystarczający i zbyt słabo osadzony w procesie legislacyjnym ex ante.

Zasada ,,Better Regulation’’ – między teorią Hard Law a Reaktywną Praktyką Soft Law

Zasada ,,Lepszego stanowienie prawa’’ (Better Regulation) wywodzi się bezpośrednio z traktatowych reguł wykonywania kompetencji przez Unię Europejską, zapisanych w art. 5 TUE, a w szczególności z zasad pomocniczości i proporcjonalności.

W teorii oznacza to, iż każdy akt prawny powinien być poprzedzony rzetelną analizą skutków (Impact Assessment), opartą na obiektywnych danych.

W orzecznictwie TSUE (np. w wyroku C-62/14 Gauweiler) podkreśla się, iż brak takiej analizy może podważać legalność aktu – jeśli ustawodawca unijny nakłada obciążenia bez dowodów na ich konieczność – i w ten sposóbnarusza zasadę proporcjonalności.

W przypadku regulacji takich jak ESG, EUDR – czy najważniejsze elementy Zielonego Ładu, mamy jednak do czynienia z istotnym odejściem od wyżej omówionych standardów. Zamiast uprzedniego szacowania kosztów, instytucje UE przyjęły model działań reaktywnych.

Soft law w służbie spóźnionych diagnoz

Formalnie zasada Better Regulation ma charakter mieszany.

Wytyczne (Guidelines) oraz narzędzie zawarte w Better Regulation Toolbox 2025 mają charakter soft law. Choć nie są bezpośrednio egzekwowalne, stanowią instrukcję rzetelnej legislacji.

Z kolei Interinstitutional Agreement on Better Law-Making 2016 (Niezrozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa) – zawarte na mocy art. 295 TFUE – ma charakter prawnie wiążący i obliguje Komisję, Parlament i Radę do opierania decyzji legislacyjnych na dowodach.

Problem ,,Luki Rzetelności’’

Praktyka ostatnich lat pokazuje, że standardy te pozostały na papierze.

Wdrażanie przepisów ESG i EUDR odbyło się bez rzetelnego oszacowania, jak koszty rozłożą się w łańcuchu dostaw. Unia Europejska dokonuje w tej chwili analiz ex post, co jest działaniem spóźnionym, budzącym sprzeciw społeczny i wprowadzającym dezorganizację u podmiotów funkcjonujących w ramach łańcucha dostaw.

Przykładem tej reaktywności jest powołanie Agrifood Chain Observatory (AFCO) dopiero w 2024 r. Powołanie to jest de facto przyznaniem się do błędu: ustawodawca dopiero teraz bada, jak unijne wymogi wpłynęły na marże rolników i koszty MŚP, choć analiza ta powinna stanowić fundament prac legislacyjnych kilka lat wcześniej.

Ocena skutków regulacji unijnych – rzetelność czy reaktywna naprawa błędów?

Rzetelną ocenę skutków regulacyjnych prawa UE, w tym analizę pośrednich skutków jego wdrażania (takich jak przenoszenie kosztów regulacyjnych na podmioty formalnie nieobjęte regulacją), przeprowadza Komisja Europejska.

Proces ten jest wspierany i weryfikowany przez niezależną Radę ds. Kontroli Regulacyjnej (Regulatory Scrutiny Board – RSB), która ocenia jakość analiz przed przyjęciem projektu legislacyjnego.

Zgodnie z decyzją z 11 grudnia 2022 r., RSB ma obowiązek badać wpływ regulacji na konkurencyjność oraz weryfikować, czy raporty Komisji Europejskiej wystarczająco analizują potencjał uproszczenia przepisów i redukcji obciążeń dla biznesu.

W przypadku regulacji dotyczących sektora rolno-spożywczego Komisja powinna uwzględniać cały łańcuch dostaw, aby chronić producentów przed sprzedażą poniżej kosztów produkcji.

Funkcję analityczną w tym zakresie ma pełnić Agrifood Chain Observatory (AFCO), powołane w 2024 r. w celu monitorowania podziału marż oraz przejrzystości ekonomicznej w łańcuchu dostaw żywności.

Powołanie AFCO jest jednak klasycznym dowodem na reaktywny charakter polityki UE. Instytucja ta powstała dopiero wtedy, gdy skutki regulacji takich jak Zielony Ład czy wymogi ESG zaczęły realnie zagrażać płynności finansowej rolników. Oznacza to, iż rzetelna analiza podziału kosztów i marż, która winna być fundamentem oceny skutków (Impact Assessment) przed przyjęciem przepisów, w praktyce nie istniała lub została przeprowadzona w sposób skrajnie nierzetelny.

Przeprowadzanie takich ocen stanowi najważniejszy element zasady Better Regulation, co ma zapewniać rzetelność i spójność procesu legislacyjnego UE.

Analizując przepisy, świadcząc pomoc prawną na rzecz sektora rolno-spożywczego można odnieść wrażenie, iż decydenci mający istotny wpływ na kierunki polityki rolnej – pomijają w praktyce różnice w strukturze rolnictwa w poszczególnych państw członkowskich i nie biorą pod uwagi odmienności wynikających z różnych tradycji, modelów pracy, gospodarki wodnej, struktury agrarnej (powierzchnia danego kraju członkowskiego, średnia powierzchnia gospodarstwa) oraz innych czynników mających wpływ na kształt gospodarki rolnej.

Nieuwzględnienie tych specyficznych uwarunkowań narusza wytyczne zawarte w Better Regulation Guidelines (SWD/2021/305), które nakazują zbieranie dowodów na odpowiednich poziomach i branie pod uwagę obciążeń skumulowanych (cumulative burdens).

Brak proaktywnego podejścia sprawia, iż UE zmuszona jest do działań spóźnionych, takich jak ogłoszona w 2025 r. przez komisarza Christophe’a Hansena strategia ‘’Preparedness Union’’, która ma naprawiać odporność łańcucha żywnościowego dopiero po wystąpieniu negatywnych skutków błędnej legislacji.

Wpływ regulacji na ceny, bezpieczeństwo żywności oraz bezpieczeństwo dostaw

Regulacje w sektorze żywnościowym wpływają na ceny i bezpieczeństwo dostaw poprzez próbę balansowania interesów.

Strategia ,,Preparedness Union’’ – wprowadzona w 2025 r., opiera się na zintegrowanym podejściu do zagrożeń, co ma umożliwić ochronę dostaw żywności.

Wsparciem dla tej strategii jest rada EBAF (European Board on Agriculture and Food). Jednak utworzenie EBAF dopiero w styczniu 2025 r. jako organu doradczego wskazuje na spóźnioną refleksję nad odpornością łańcucha dostaw, która została wystawiona na próbę przez wcześniej narzucone regulacje klimatyczne.

Zasada kompleksowej oceny skutków regulacji i skutki w świecie rzeczywistym

Zasada kompleksowej oceny skutków regulacji opiera się na Porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 2016 r. i wymaga podejmowania decyzji w oparciu o rzetelne dane oraz analizą ,,skumulowanych obciążeń’’ (cumulative burdens) zgodnie z wytycznymi Better Regulation Toolbox 2025.

Z kolei zasada real-world impacts podkreśla, iż prawo nie funkcjonuje w próżni. Skutki pośrednie (konsekwencje ujawniające się po implementacji) są integralną częścią oceny.

W ostatnich latach obserwujemy tendencję do ignorowania ww. zasad na etapie tworzenia prawa, co prowadzi do konieczności przeprowadzania analiz dopiero ex post, gdy negatywne zjawiska w świecie rzeczywistym stają się już faktem.

Zasada transparentnej komunikacji i redystrybucji kosztów / Kto faktycznie ponosi koszty?

Zasada transparentnej komunikacji (informed decision-making) oraz analiza redystrybucji kosztów (fairness and distributional effects) mają na celu ustalenie, kto faktycznie ponosi koszty regulacji i czy ich rozkład jest sprawiedliwy. Analiza ta winna obejmować cały przekrój podmiotów – od konsumentów po państwa członkowskie.

Zaniechania w obrębie analiz dotyczących skutków i kosztów EUDR i CSRD

Zarówno rozporządzenie EUDR (dotyczące wylesiania), jak i dyrektywa CSRD (raportowanie zrównoważonego rozwoju) mają ogromne znaczenie dla rolników. Komisja Europejska nie zidentyfikowała jednak precyzyjnie końcowych płatników kosztów ich wdrożenia.

Rozpoczęcie funkcjonowania Obserwatorium AFCO dopiero po wejściu w życie tych regulacji, dowodzi, iż mechanizmy przenoszenia kosztów nie zostały wcześniej rozpoznane.

Raporty z września 2025 r. wskazują na brak przygotowania ponad 60% sektora MŚP na te obciążenia.

Dane te powinny zostać przeanalizowane na etapie Impact Assessment, a ich brak wskazuje na systemową lukę regulacyjną oraz naruszenie standardów rzetelnej legislacji określonych w wytycznych SWD (2021)305.

Przeprowadzona analiza nasuwa wniosek, iż w procesie legislacyjnym dotyczącym EUDR oraz CSRD zlekceważono zasadę proporcjonalności (art. 5 TUE) oraz cele wspólnej polityki rolnej (art. 39 TFUE).

Brak adekwatnej analizy skutków skumulowanych czy ryzyka wypychania produkcji poza UE (np. w kontekście umowy Mercosur) potwierdza istnienie luki regulacyjnej.

Powstanie grupy AFCO w marcu 2024 r. jest więc spóźnioną reakcją post-factum na problemy, których ustawodawca nie przewidział z powodu zaniechań w pierwotnych analizach skutków.

Wnioski:

1. Prymat ideologii nad dowodami (Evidence-based policy-making):

Choć zasada Better Regulation formalnie obliguje instytucje UE do opierania decyzji na rzetelnych danych, proces wdrażania kluczowych regulacji ostatnich lat wykazuje rażące lekceważenie tej zasady. Brak kompleksowej oceny skutków (Impact Assessment) w zakresie realnych kosztów, jakie poniosą najsłabsze ogniwa łańcucha dostaw, wskazuje na to, iż proces legislacyjny stał się narzędziem realizacji celów politycznych kosztem rzetelności ekonomicznej.

• Działania reaktywne jako dowód na wadliwość analiz ex-ante:

Powołanie takich organów jak Agrifood Chain Observatory (AFCO) czy EBAF już po wejściu w życie kontrowersyjnych przepisów jest przyznaniem się instytucji unijnych do błędu. Jest to klasyczny model ,,naprawiania prawa po szkodzie’’. Gdyby pierwotne analizy skutków były rzetelne i uwzględniały redystrybucję kosztów oraz marż, tworzenie doraźnych instytucji monitorujących te zjawiska ex post byłoby zbędne.

• Naruszenie zasady proporcjonalności i pomocniczości (art. 5 TUE):

Nałożenie na rolników oraz MŚP obciążeń sprawozdawczych i operacyjnych (CSRD, EUDR), bez zapewnienia im odpowiednich narzędzi wsparcia, narusza unijną zasadę proporcjonalności. Jak wskazuje orzecznictwo TSUE (np. sprawa C-62/14 Gauweiler), środki unijne muszą być adekwatne do celu.

W obecnym kształcie regulacje te wykraczają poza to, co konieczne, stwarzając ryzyko wypychania produkcji poza granice UE (tzw. carbon/production leakage), co z kolei uderza w suwerenność żywnościową Wspólnoty.

• Dysfunkcja mechanizmów kontrolnych (RSB):

Mimo wzmocnienia mandatu Rady ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB) w 2022 roku, wciąż obserwujemy przepuszczanie inicjatyw o niskiej jakości analitycznej. Skumulowane obciążenia (cumulative burdens), o których mowa w wytycznych SWD (2021)305, nie są należycie brane pod uwagę, co prowadzi do ,,legislacyjnego zawału’’ u odbiorców końcowych, zmuszając Komisję do gwałtownych ruchów naprawczych, takich jak zapowiadana redukcja wymagań sprawozdawczych o 25%.

• Postulat ‘’Rural Proofing’’ jako konieczność, a nie opcja:

Praktyka pokazuje, iż bez obligatoryjnego i rzetelnego mechanizmu weryfikacji wpływu polityk na obszary wiejskie (rural proofing), rolnictwo pozostanie sektorem najbardziej poszkodowanym przez polityki horyzontalne.

Konieczne jest, aby każda regulacja ESG czy klimatyczna przechodziła przez ,,wiejski filtr’’ już na etapie Inception Impact Assessment, a nie w fazie protestów społecznych.

Unia Europejska stoi przed kryzysem zaufania do jakości swojego prawa. jeżeli proces legislacyjny nie powróci do fundamentów rzetelności, przewidywalności i proaktywnej analizy kosztów w świecie rzeczywistym (real-world impacts), dalsze wdrażanie Zielonego Ładu może doprowadzić do nieodwracalnej utraty konkurencyjności europejskiego rolnictwa i przemysłu. Prawo musi służyć obywatelowi i gospodarce, a nie być jedynie instrumentem narzucania kosztownych celów, których skutków nikt wcześniej nie raczył rzetelnie obliczyć.

Warszawa, dnia 14 marca 2026 r.

Autorzy:

Piotr Włodawiec
Branżowy Radca prawny / Starszy Partner
wlodawiec@prokurent.com

Mikołaj Łaski
Radca Prawny
laski@prokurent.com

Aniela Kufel
Studentka SGGW Wydział Technologii Żywności

Konrad Szymański
Student Wydziału Prawa i Administracji UW

[1] https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/agri-food-supply-chain/afco_en

[2] https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/committees-and-expert-groups/ebaf_en

[3] https://food.ec.europa.eu/index_en

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rzym.1957.03.25. Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30 (stan prawny na 11.03.2026)

Artykuł 39 ⁵⁶ [Cele wspólnej polityki rolnej]
1. Celami wspólnej polityki rolnej są:
a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;
b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;
c) stabilizacja rynków;
d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;
e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.
2. Przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji uwzględnia się:
a) szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi;
b) potrzebę stopniowego wprowadzania odpowiednich środków dostosowawczych;
c) fakt, iż w Państwach Członkowskich rolnictwo jest sektorem ściśle powiązanym z całą gospodarką.

Artykuł 43 ⁶⁰ [Wnioski w zakresie wspólnej polityki rolnej]
2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, ustanawiają wspólną organizację rynków rolnych przewidzianą w artykule 40 ustęp 1, jak również inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa.