Samorządy nie ograniczyły skutecznie inwestycji na terenach zagrożonych powodzią

Działania samorządów nie były wystarczające, aby skutecznie ograniczać zabudowę terenów zagrożonych powodzią. Z naszych ustaleń wynika, iż większość skontrolowanych samorządów, w dokumentach planistycznych gmin, nie uwzględniała lub tylko częściowo brała pod uwagę decyzje wydawane przez Wody Polskie co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią. W konsekwencji potencjalni inwestorzy nie mieli rzetelnych informacji o zagrożeniu powodziowym w miejscu planowanej inwestycji. NIK zwraca również uwagę, iż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią, nie było poprzedzane analizą kosztów jakie samorząd będzie musiał ponieść z tytułu inwestycji w infrastrukturę chroniącą mieszkańców przed podtopieniami i powodziami oraz wynikającymi z tego potencjalnymi stratami.

Na terenie Polski najczęściej występują powodzie opadowe i roztopowe. Jednak oprócz zjawisk naturalnych to działalność człowieka przyczynia się do ich powstawania. Chodzi m.in. o przyrost zabudowy (w tym mieszkaniowej) na obszarach zagrożonych powodzią, obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów oraz zmiany klimatyczne. Są dwie strategie walki z negatywnymi skutkami powodzi. Pierwsza zakłada głównie ograniczenie zabudowy terenów zalewowych poprzez środki nietechniczne: uwzględnienie linii zalewów w planach zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenie stref zabudowy na terenach zalewowych, czy określenie warunków, jakie muszą spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na terenach zalewowych. Druga strategia opiera się na środkach technicznych m.in. budowie zbiorników retencyjnych, obwałowań, polderów i suchych zbiorników przeciwpowodziowych, które mają zmodyfikować przebieg samej powodzi.

W związku z wymaganą przez Unię Europejską reformą prawa wodnego na początku 2018 r. powstało Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Nowa instytucja skupiła rozproszone kompetencje w zakresie zarządzania zasobami wodnymi, równocześnie odpowiada za ochronę mieszkańców naszego kraju przed powodzią i suszą. Z kolei w nowej ustawie Prawo Wodne wprowadzono surowsze regulacje dotyczące m.in. warunków zabudowy i zagospodarowania obszarów szczególnie zagrożonych powodzią, a także obowiązek uzgadniania przez jednostki samorządu terytorialnego projektów dokumentów planistycznych oraz strategicznych z Wodami Polskimi co do warunków zabudowy i zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Ponadto Wody Polskie w ramach swojej działalności sporządzają mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, które stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, co z kolei ma przełożyć się na ograniczenie ich negatywnych skutków. Mapy ryzyka powodziowego określają wartości potencjalnych strat powodziowych oraz przedstawiają obiekty narażone na zalanie w przypadku wystąpienia powodzi. Mapy zagrożenia powodziowego prezentują m.in. zasięg powodzi, głębokość wody, a w uzasadnionych przypadkach również prędkość przepływu wody.

NIK kontrolą objęła ogółem 16 jednostek samorządu terytorialnego z czterech województw: małopolskiego, lubuskiego, podkarpackiego i świętokrzyskiego.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W toku kontroli ustalono, iż w dziewięciu spośród 11 gmin złamano przepisy Prawa wodnego. Samorządy nie uzgadniały z Wodami Polskimi projektów decyzji o warunkach zabudowy (WZ), decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ULICP), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp), jak również nie uwzględniały lub w niepełnym stopniu uwzględniały w wydawanych decyzjach, warunków zabudowy i zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. NIK zwraca uwagę, iż po wydaniu decyzji uzgadniającej Wody Polskie nie posiadały informacji, czy warunki wskazane w ich decyzji zostały uwzględnione przez samorządy w mpzp, decyzjach WZ i ULICP.

Opis grafiki

Proces uzgadniania przez gminy projektów decyzji WZ i ULICP, mpzp z Wodami Polskimi

Użyte skróty:

• WZ - warunki zabudowy,
• ULICP - Ustalenie Lokalizacji Inwestycji Celu Publicznego,
• mpzp - miejscowy plan zagospodarowania.

Wnoskodawca przekazuje wniosek o WZ, ULICP, mpzp gminie.

Gmina przekazuje WZ, ULICP, mpzp wnioskodawcy oraz przekazuje projekty mpzp decyzji WZ, ULICP Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polski.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polski przekazuje gminie decyzje uzgodnieniową: Uzgodnienie (z warunkami lub bez) lub Odmowe uzgodnienia.

Obszar problemowy:

• Brak narzędzi weryfikujących uwzględnienie przez Gminę decyzji uzgodnieniowej.
• Brak informacji zwrotnej z Gminy o uwzględnieniu decyzji uzgodnieniowej w WZ, ULICP, mpzp.

Źródło: opracowanie własne NIK.

Wody Polskie i ich jednostki są organami wyspecjalizowanymi i uprawnionymi do oceny, czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony terenów przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji. W związku z tym konsekwencją pomijania przez samorządy warunków decyzji uzgodnieniowych w mpzp, decyzjach WZ i ULICP jest ryzyko, iż przyszłe pozwolenia na budowę będą dotknięte wadami prawnymi. Nie wspominając o tym, iż potencjalni inwestorzy nie otrzymywali rzetelnych informacji o zagrożeniach związanych z zagospodarowaniem i zabudową obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie NIK ma to kolosalne znaczenie w sytuacji, gdy samorządy nie przeprowadzały analiz (przy wydawaniu decyzji WZ lub ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleń na budowę na terenach zagrożonych powodzią), które uwzględniałyby koszty jakie będą musiały ponieść z tytułu inwestycji w infrastrukturę chroniącą mieszkańców przed podtopieniami i powodziami (np. na budowę przepompowni wody, kanalizacji deszczowej itp.), jak również potencjalnymi stratami powstałymi na skutek tych niekorzystnych zjawisk.

Należy zauważyć, że w ostatnich latach presja inwestycyjna na terenach zagrożonych powodzią była znacząca. Świadczy o tym m.in. liczba zakończonych przez Wody Polskie postępowań dotyczących uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W zdecydowanej większości przypadków kończyły się one dla inwestorów wydaniem zgody.

Opis grafiki

Liczba zakończonych postępowań dotyczących uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią prowadzonych przez Wody Polskie w latach do 2018 r. do 2021 r.

Użyte skróty:

• WZ - warunki zabudowy,
• ULICP - Ustalenie Lokalizacji Inwestycji Celu Publicznego,
• mpzp - miejscowy plan zagospodarowania.

Rok decyzje WZ decyzje ULICP mpzp Uzgodnienie Odmowa uzgodnienia UzgodnienieOdmowa uzgodnieniaUzgodnienieOdmowa uzgodnienia 2018 2019 2020 2021 Łącznie

4145	350	1638	62	3635	187
4554	431	1451	69	2907	149
4003	456	1270	74	2668	169
4752	544	1171	89	3072	153
17455 (90% wszystkich decyzji)	1781 (10%)	5530 (95%)	294 (5%)	12282 (95%)	658 (5%)

Źródło: opracowanie NIK na podstawie informacji z Wód Polskich.

W pierwszym półroczu 2022 r. łączna liczba uzgadnianych przez Wody Polskie projektów decyzji WZ i ULICP wyniosła 2 406 spraw, przy czym odmówiono uzgodnień w 109 przypadkach (5 proc.). Z kolei w odniesieniu do mpzp, zakończono 1 671 postępowań, jednak w 71 postępowaniach (4 proc.) wydano decyzje odmowne.

W żadnej z 11 skontrolowanych gmin obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie zostały objęte w całości planami zagospodarowania przestrzennego. W większości z nich pokrycie planami wynosiło poniżej 50 proc. (część gmin w ogóle nie miała danych na ich temat), w efekcie kształtowanie i regulacja przestrzeni odbywało się głównie na podstawie indywidualnie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co nie zapewniało racjonalnego gospodarowania przestrzenią.

Opis grafiki

Pokrycie planami miejscowymi obszarów szczególnego zagrożenia powodzią

Nieobjęcie w całości obszarów szczególnego zagrożenia mpzp:

• woj. małopolskie
  • UM Kraków
  • UG Nowy Targ
  • UM Nowy Targ
• woj. podkarpackie
  • UM Krosno
  • UM Sanok
  • UMiG Zagórz
• woj. świętokrzyskie
  • UM Sandomierz
  • UG Dwikozy
• woj. lubuskie
  • UM Gorzów Wlkp.
  • UG Bobrowice
  • UM Krosno Odrz.

Pokrycie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią mpzp

• UG Dwikozy: 0%
• UMiG Zagórz: 1,1%
• UM Sandomierz: 14,7%
• UM Sanok: 25,8%
• UM Gorzów Wlkp.: 45,2%
• UM Krosno: 45,9%
• UG Nowy Targ: 83,4%
• UM Kraków: 83,5%
• UM Nowy Targ: 92,6%
• UM Krosno Odrz.: brak danych w posiadaniu jednostki
• UG Bobrowice: brak danych w posiadaniu jednostki

Źródło: opracowanie własne NIK.

Pozostałe ustalenia kontroli

• Dwie jednostki samorządu terytorialnego z 16 skontrolowanych nie opracowały planu operacyjnego zapobiegania powodzi (UG Bobrowice, UG Dwikozy). Przy czym w UG Dwikozy plan został utworzony dopiero w 2021 r. czyli ponad 18 lat po upływie terminu. Izba zwraca uwagę, iż ustawodawca nie doprecyzował, jaką zawartość ma posiadać ten dokument, czy i z jaką częstotliwością ma być aktualizowany, w jaki sposób ma być wprowadzony do obrotu prawnego oraz w jaki sposób ma być wykorzystywany w procesach zarządczych. Brak precyzyjnych przepisów spowodował, iż plany sporządzano w różny sposób, różna była ich ranga i w różnym stopniu poszczególne samorządy je wykorzystywały
• W siedmiu z 12 skontrolowanych gmin (ujęto też UM Tarnowa), nie sporządzono bądź nierzetelne sporządzono, jak również nie przekazano lub przekazano z opóźnieniem wykaz wygasłych z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy do Powiatowych Inspektoratów Nadzoru Budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej. Skutkiem m.in. nierzetelnego sporządzenia przedmiotowego wykazu, było wydanie przez UM Krakowa trzech decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie wygaszonych z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym Prawo wodne nie precyzuje, czy przy tworzeniu kolejnych map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego będą wygaszane decyzje WZ i ULICP.
• W dwóch gminach (Kraków, Tarnów) warunki zabudowy terenów zagrożonych powodzią w mpzp i decyzjach WZ były formułowane w niejednolity oraz niespójny sposób. W efekcie inwestorzy byli nierówno traktowani w odniesieniu do stawianych im wymagań dotyczących warunków zabudowy terenów zagrożonych powodzią. Przykładowo w UM Tarnów w dwóch miejscowych planach przyjętych dla terenów położonych nad tą samą rzeką, w jednym przypadku wprowadzono obostrzenia dla inwestorów (np. budowa wysokiego poziomu parteru), a w drugim przypadku nie wprowadzono żadnych obostrzeń.
• NIK pozytywnie oceniła ujęcie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego we wszystkich skontrolowanych gminach. Izba wskazuje jednak, iż w dwóch przypadkach nastąpiło to po upływie prawie siedmiu lat od momentu otrzymania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego oraz czterech lat od stwierdzenia nieaktualności studium.

Wnioski

do Ministra Infrastruktury o podjęcie działań:

• mających na celu uzupełnienie ustawy o samorządzie gminnym (art. 31a) oraz ustawy o samorządzie powiatowym (art. 34 ust. 1a), w taki sposób, aby w odniesieniu do Planu operacyjnego ochrony przed powodzią określone zostały: zawartość merytoryczna (ze szczególnym uwzględnieniem presji inwestycyjnej), terminy i forma jego aktualizacji oraz sposób wykorzystania w procesach zarządczych;
• służących uzupełnieniu ustawy Prawo wodne o procedurę postępowania w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wydanych na terenach objętych mapami ryzyka i zagrożenia powodziowego powstałymi w wyniku kolejnych aktualizacji.

Ponadto do Ministra Rozwoju i Technologii skierowano wniosek o rozważenie wprowadzenia w ustawie o planowaniu przestrzennym, uproszczonej procedury aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiałaby naniesienie zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, bez konieczności wdrożenia ustawowej procedury zmiany przedmiotowego dokumentu planistycznego.