Kopciuchy wciąż zatruwają powietrze

9 godzin temu

Zdaniem NIK działania samorządów pięciu województw i 18 gmin na rzecz wdrożenia uchwał antysmogowych, mających poprawić jakość powietrza, okazały się nieskuteczne. W żadnej z gmin nie udało się ich w pełni wdrożyć. Kontrole przestrzegania zakazów i ograniczeń wprowadzonych tymi uchwałami były prowadzone w zbyt małej skali, w niepełnym zakresie lub nierzetelnie. Tylko na terenie tych pięciu województw wciąż dymi ponad 781 tys. kotłów pozaklasowych, tzw. kopciuchów. NIK szacuje, iż przy obecnym tempie wymiany kotłów ich likwidacja w skontrolowanych gminach może zająć od 2 do choćby 24 lat. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy niewystarczająco zaangażowały się we wdrożenie uchwał antysmogowych. Tymczasem zanieczyszczenia powietrza przez cały czas odpowiadają za tysiące przedwczesnych zgonów rocznie, a bez pełnego wdrożenia uchwał Polska nie spełni wymagań znowelizowanych dyrektyw UE i wytycznych WHO.

Prawo do czystego, zdrowego i zrównoważonego środowiska należy do katalogu praw człowieka, a konieczność ochrony środowiska, w tym ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, wynika z Konstytucji rzeczysmerfnej Polskiej. Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami stanowi również istotny element europejskiej polityki ochrony środowiska, stąd też znalazła odzwierciedlenie w regulacjach prawnych UE.

W Polsce głównym problemem złej jakości powietrza jest „niska emisja” zanieczyszczeń (na małej wysokości-do 40 metrów), pochodząca z domowych pieców i kotłowni, które nie spełniają ekologicznych norm. Głównymi zanieczyszczeniami pochodzącymi z niskiej emisji, które negatywnie wpływają na zdrowie, są pyły zawieszone PM₁₀ i PM_2,5oraz B(a)P (benzo(a)piren). Pył zawieszony (ang. particulate matter) składa się z mieszaniny drobnych cząstek stałych i ciekłych. Może zawierać substancje toksyczne takie jak B(a)P, metale ciężkie oraz dioksyny i furany. Wyróżniamy pył zawieszony z cząstkami o średnicy aerodynamicznej mniejszej niż 10 µm (PM₁₀) oraz szczególnie niebezpieczne dla naszego zdrowia cząstki pyłu o średnicy poniżej 2,5 µm (PM_2,5). Według WHO frakcja PM_2,5wywołuje poważne konsekwencje zdrowotne, ponieważ ziarna o tak niewielkich średnicach mają zdolność łatwego wnikania do pęcherzyków płucnych, a stąd do układu krążenia. Może to skutkować dolegliwościami o różnym nasileniu, począwszy od małych zmian chorobowych górnych dróg oddechowych i zaburzenia czynności płuc, poprzez zwiększenie objawów wymagających hospitalizacji, aż do zwiększonego ryzyka zgonu przez obciążony układ krążenia i układ oddechowy oraz raka płuc.
Z kolei B(a)P to substancja o silnym działaniu rakotwórczym – organiczny związek chemiczny, należący do wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. Powstaje przede wszystkim poprzez spalanie paliw stałych w niskich temperaturach, urządzeniach starszej generacji lub spalanie odpadów w instalacjach do tego nieprzeznaczonych.

Od 2017 roku w Polsce obowiązują przepisy klasyfikujące kotły na klasy od 3 do 5, gdzie klasa 5 to kotły najbardziej ekologiczne. Od lipca 2018 roku mogą być sprzedawane jedynie kotły spełniające wymogi klasy 5. Dodatkowo, od 2020 roku obowiązują standardy ekoprojektu (rozporządzenie Komisji UE), ograniczające emisje pyłów i tlenków azotu. Wymagania te zakładają taką samą emisję pyłu jak dla klasy 5 kotłów, ale powinny być spełnione niezależnie od obciążenia kotła.

Funkcjonujący w Polsce system ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami jest złożony. Wymaga współdziałania pomiędzy wieloma uczestnikami na różnych poziomach administracyjnych. Za najważniejsze zadania w tym systemie w ujęciu regionalnym odpowiadają cztery różne grupy jednostek. Niezależne od siebie podmioty planują (samorządy województw), realizują (gminy) i zapewniają finansowanie działań naprawczych (narodowy i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej), a także kontrolują ich wdrażanie -wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska (WIOŚ).

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie analizy zadań wskazanych jednostek wynikających z przepisów prawa

Działania na rzecz poprawy jakości powietrza na szczeblu samorządów województw realizowane są od 2008 r. Jednak dopiero w latach 2016–2017 umożliwiono sejmikom województw podejmowanie uchwał antysmogowych (obecnie obowiązują w 14 województwach).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Do kontroli wytypowano cztery województwa, w których w 2023 r. występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń zanieczyszczeń powietrza takich jak PM₁₀ oraz B(a)P. Kontrolą objęto najważniejsze jednostki w skali regionalnej, odpowiedzialne za przygotowanie uchwał antysmogowych (urzędy marszałkowskie) i realizację zadań zapewniających ich wdrożenie (urzędy miast lub gmin). Do kontroli wybrano po cztery gminy z terenu wskazanych województw, na obszarze których, w latach 2022–2023, wystąpiły największe przekroczenia wartości normatywnych określonych dla PM₁₀, PM_2,5lub B(a)P, tj. substancji charakterystycznych dla niskiej emisji, czyli głównej sfery oddziaływania uchwał antysmogowych. Dodatkowo w prezentowanej Informacji o wynikach kontroli uwzględniono także wyniki kontroli doraźnej Działania organów administracji publicznej na rzecz ochrony przed smogiem ze źródeł sektora komunalno-bytowego na terenie województwa kujawsko-pomorskiego.

W odpowiedzi na złą jakość powietrza wszystkie kontrolowane samorządy województw, przyjęły uchwały antysmogowe, które wprowadziły zakazy i ograniczenia dotyczące eksploatacji instalacji spalających paliwa. Uchwały te rzetelnie określały m.in. wymogi dotyczące jakości paliw oraz eliminację najstarszych kotłów (tzw. kopciuchów), dążąc do stopniowego zastępowania ich kotłami spełniającymi standardy dla klasy 5 lub ekoprojektu.

W każdym z województw objętych kontrolą określono w Programach ochrony powietrza (POP) zadania polegające na wymianie kotłów na paliwa stałe oraz obowiązek przeprowadzania przez gminy kontroli przestrzegania przepisów o ochronie powietrza, w tym uchwał antysmogowych. Przykładowo w małopolskim POP z 2023 r. wskazano ponad 20 zadań, bezpośrednio związanych z wdrażaniem uchwał antysmogowych, do realizacji na różnych szczeblach samorządowych. Jednocześnie to właśnie w województwie małopolskim, które w największym stopniu wykorzystało możliwości jakie daje POP oraz w szerokim zakresie wspierało samorządy gminne we wdrażaniu uchwał antysmogowych, odnotowano największą poprawę jakości powietrza. Szczegółowe określenie w małopolskim POP zadań do realizacji dla gmin wraz ze wskaźnikami umożliwiającymi pomiar osiągniętych rezultatów stanowiło także narzędzie przyczyniające się do efektywniejszego nadzoru nad wykonywaniem zadań określonych w POP (nadzór ten sprawowany jest przez wojewodów za pośrednictwem wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska). To właśnie gminy województwa małopolskiego były w zdecydowanie w największej skali kontrolowane przez Inspekcję Ochrony Środowiska w zakresie wywiązywania się z realizacji działań, określonych w POP, na rzecz wdrażania uchwał antysmogowych, a ustanowione wskaźniki dały narzędzia do oceny stopnia realizacji wyznaczonych zadań i ewentualnego nakładania kar pieniężnych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Tymczasem w POP z województw dolnośląskiego, łódzkiego i śląskiego najczęściej wskazywano od 3 do 4 zadań do realizacji, a obowiązek kontroli przestrzegania uchwał na terenie województwa dolnośląskiego pojawił się dopiero w 2023 roku, niemal 6 lat po przyjęciu uchwał. Dodatkowo harmonogram wymiany kotłów w województwie dolnośląskim z 2020 roku nie uwzględniał terminów wynikających z uchwał antysmogowych.

Samorządy wojewódzkie wspierały gminy w realizacji uchwał antysmogowych, oferując wsparcie finansowe, merytoryczne i szkoleniowe. Szczególnie aktywne w tym zakresie były województwa małopolskie i śląskie, gdzie urzędy marszałkowskie prowadziły liczne szkolenia dla pracowników gmin, strażników miejskich oraz opracowały poradniki i wytyczne dotyczące kontroli systemów grzewczych.

Na uwagę zasługuje zidentyfikowana przez NIK dobra praktyka stosowana w województwie małopolskim. W celu wsparcia działań gmin z tego regionu, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego uruchomił darmową aplikację Ekointerwencja na urządzenia mobilne i stacjonarne. Umożliwiała ona anonimowe zgłaszanie nieprawidłowości dotyczących m.in. spalania odpadów lub używania urządzeń niezgodnych z wymaganiami uchwały antysmogowej. Dzięki wykorzystaniu aplikacji służby gminne mogły gwałtownie reagować na pojawiające się zgłoszenia. Narzędzie to pozwalało także na monitorowanie sposobu i czasu reakcji na zgłoszenia mieszkańców zarówno przez Urząd Marszałkowski, jak i gminy. Od początku działania aplikacji (marzec 2020 r.) zanotowano 30 234 zgłoszenia (stan do listopada 2024 r). W ich wyniku przeprowadzono 16 568 kontroli, z czego 71,4% stanowiły kontrole dotyczące ochrony powietrza.

Wszystkie skontrolowane gminy rzetelnie identyfikowały problem jakości powietrza związany z niską emisją i wskazywały w dokumentach strategicznych działania, które miały na celu jej ograniczenie. Jednak w trzech gminach nie opracowano programów ochrony środowiska, a w kolejnych trzech –- raportów z ich wykonania, mimo takiego obowiązku.

Kolejnym ważnym aspektem jest wiedza o źródłach ciepła stosowanych w domach i budynkach. W Polsce powstała specjalna baza danych o tych źródłach, nazwana Centralną Ewidencją Emisyjności Budynków (CEEB), a od lipca 2021 r. wszyscy właściciele i zarządcy nieruchomości muszą składać deklaracje o źródłach ciepła. Niestety, w wielu gminach nie zebrano jeszcze pełnych danych – w 8 spośród 18 sprawdzanych gmin w bazie zarejestrowano mniej niż 80% nieruchomości. Mimo to gminy nie podjęły skutecznych działań, by odszukać właścicieli, którzy nie złożyli deklaracji. Kontrola wykazała, iż gminy miały trudności z korzystaniem danych zawartych w bazie CEEB. W zgłoszeniach były błędy – np. podwójne adresy, brak informacji o wymianie kotła czy dublowanie źródeł ciepła, co utrudniało działanie. Gminy zwracały uwagę, iż choćby gdy urzędnicy wiedzieli, iż dane są błędne, nie było możliwości ich skorygowania.

W 15 na 16 gmin objętych kontrolą planową stwierdzono nieprawidłowości dotyczące niezgodnego z prawem lub nierzetelnego prowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów z zakresu ochrony powietrza. W części gmin kontrole były prowadzone bez odpowiednich upoważnień, nie sporządzano w ich wyniku żadnych protokołów. Pracownicy gmin i strażnicy gminni/miejscy często skupiali się tylko na sprawdzeniu, czy w domach spalano odpady, w ograniczonym zakresie kontrolując przestrzeganie wymagań uchwał antysmogowych.

W Tuchowie nie wyciągano żadnych konsekwencji wobec mieszkańców, którzy łamali zakaz spalania odpadów lub naruszali uchwały antysmogowe, a w Brzezinach, po 2019 roku w ogóle przestano przeprowadzać kontrole. Tylko w czterech gminach z szesnastu pobierano próbki popiołów, aby sprawdzić, czy nie spalano śmieci, a w latach 2017–2023 w sześciu gminach nie pobrano żadnej próbki popiołu. Jedynie trzy gminy (Oświęcim, Rybnik, Sucha Beskidzka) zaangażowały się na większą skalę w kontrolę indywidualnych systemów grzewczych.

Na dzień 1 lipca 2024 roku na terenie pięciu województw objętych kontrolami, tj. dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, łódzkiego, małopolskiego i śląskiego, przez cały czas było zarejestrowanych ponad 781 tys. tzw. kopciuchów oraz ponad 1,3 miliona kotłów poniżej klasy 5, które powinny zostać wymienione na bardziej ekologiczne w ciągu najbliższych trzech lat, czyli do końca czerwca 2028 roku.

Według obowiązujących uchwał antysmogowych, w województwach dolnośląskim, małopolskim i kujawsko-pomorskim nie powinny już być używane żadne kopciuchy, a faktycznie było ich jeszcze ok. 484 tysięcy. W województwach łódzkim i śląskim proces likwidacji powinien się zakończyć wcześniej, do końca 2024 i 2025 roku, a w dalszym ciągu eksploatowano tam prawie 300 tysięcy takich kotłów.

Niestety, w żadnej z kontrolowanych gmin nie udało się w pełni skutecznie wdrożyć przepisów antysmogowych. W badanych 18 gminach między 2018 a 2023 rokiem wymieniono łącznie prawie 29 tys. kotłów na paliwa stałe, ale jeszcze ponad 42 tys. kotłów czeka na wymianę, z tego ponad 26 tys. to kotły pozaklasowe, czyli najbardziej nieekologiczne. Należy zauważyć, iż gminy w różnym stopniu angażowały się w walkę na rzecz poprawy jakości powietrza. Pozytywnie na tym tle wyróżniały się m.in. Wałbrzych i Rybnik, gdzie wymieniono prawie połowę, spośród wszystkich kotłów wymienionych w 18 gminach objętych kontrolami NIK. Szacunkowy czas potrzebny do wymiany kotłów pozaklasowych, przy średnim tempie ich wymiany z lat 2018–2023, wyniesie od 2 do 24 lat, a kotłów poniżej klasy 5 od 3 do 40 lat. Najwyższa Izba Kontroli podkreśla, iż wyeliminowanie z użytkowania kotłów pozaklasowych jest szczególnie istotne, ponieważ mogą one emitować prawie trzykrotnie więcej pyłów niż kotły klasy 3 i dziesięciokrotnie więcej niż kotły klasy 5, a emisja zanieczyszczeń pochodząca z kotłów na paliwo stałe jest główną przyczyną złej jakości powietrza w Polsce.

Poza zakrojonym na szeroką skalę ogólnopolskim programem „Czyste powietrze”, w ramach którego udzielano dofinansowania wymiany źródeł ciepła bezpośrednio ze środków NFOŚiGW we wszystkich 18 kontrolowanych gminach uruchomiono programy dofinansowania wymiany starych kotłów na bardziej ekologiczne. Gminy finansowały je własnymi środkami albo korzystały z funduszy, na przykład z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), w ramach ogólnopolskiego programu „Stop Smog”. W całym okresie objętym kontrolą tj. od 2017 r., w 16 gminach objętych kontrolą planową mieszkańcy wymienili łącznie 19,2 tys. kotłów przy wsparciu finansowym gmin, z czego najwięcej w Wałbrzychu (8276 szt.), Rybniku (2028 szt.) i Legnicy (1548 szt.). Jednak tylko w czterech gminach oferowano wsparcie dla osób dotkniętych problemem ubóstwa energetycznego powiązane z wymianą kotłów pozaklasowych i ewentualnymi wyższymi kosztami utrzymania bardziej ekologicznego źródła ciepła. Izba zwraca uwagę, iż ważne jest, aby wymiana kotłów była połączona z termomodernizacją budynków, czyli poprawą ich izolacji. Brak termomodernizacji może zwiększyć koszty ogrzewania i zniechęcić mieszkańców do wymiany starych kotłów.

Wszystkie gminy prowadziły działania edukacyjne, podnoszące świadomość mieszkańców na temat szkodliwości zanieczyszczeń powietrza. Jednak w pięciu gminach te działania były mniej intensywne niż powinny. Dodatkowo, w niektórych z nich zatrudniano osoby, które pomagały mieszkańcom w sprawach związanych z nierentownością starych źródeł ciepła, np. ekodoradców, oraz tworzono punkty obsługi ogólnopolskiego programu Czyste powietrze, w ramach którego mieszkańcy mogli uzyskać dofinansowanie.

NIK wskazuje, iż głównymi barierami w skutecznym wdrażaniu uchwał antysmogowych są: wciąż zbyt niska świadomość społeczna na temat wpływu działań człowieka na stan środowiska i zdrowotnych skutków zanieczyszczeń powietrza, ograniczone możliwości finansowe mieszkańców i gmin, ograniczona skuteczność wprowadzonych rozwiązań systemowych związanych z nadzorem nad gminami, które nie wykonują postanowień POP oraz brak pełnych, wiarygodnych danych o stosowanych źródłach ciepła.

Dodatkowo, na rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń powietrza wpływają czynniki niezależne od władz samorządowych, takie jak ukształtowanie terenu i warunki klimatyczne, które są różne w różnych częściach Polski. To powoduje, iż na południu kraju konieczne są znacznie większe działania naprawcze, aby poprawić jakość powietrza.

Chociaż od czasu rozpoczęcia działań antysmogowych w Polsce zauważalna jest stopniowa poprawa – wprowadzono ograniczenia i zaczęto wymieniać stare kotły – to powietrze przez cały czas jest zanieczyszczone i szkodzi zdrowiu. Szacuje się, iż w 2022 roku z powodu zanieczyszczenia powietrza pyłem PM_2,5 w Polsce przedwcześnie zmarło prawie 35 tys. osób.

Według informacji Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (GIOŚ), w 2023 roku w pięciu województwach liczba przedwczesnych zgonów wynikających z długotrwałego narażenia na pył PM_2,5 przekraczała 11,6 tysiąca. W związku z tym, w świetle nowych, bardziej restrykcyjnych wytycznych WHO oraz zmian w przepisach unijnych (znacznie niższe dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń powietrza od 2030 r.), konieczne są dalsze intensywne działania na rzecz pełnego wdrożenia zakazów i ograniczeń określonych w uchwałach antysmogowych.

Wnioski

Do Ministra Rozwoju i Technologii (obecnie Minister Finansów i Gospodarki) o:

podjęcie działań mających na celu wprowadzenie obowiązku weryfikacji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta danych i informacji zawartych w deklaracjach o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw przed ich wprowadzeniem do systemu teleinformatycznego obsługującego centralną ewidencję emisyjności budynków.

Do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o:

zapewnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikacji i poprawy wiarygodności danych ujmowanych w CEEB, dotyczących liczby źródeł ciepła na paliwo stałe, także przy współpracy z gminami.

Rekomendacje dla samorządów województw oraz gmin:

Do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast – o pełną realizację oraz intensyfikację działań naprawczych określonych w programach ochrony powietrza, zwłaszcza w odniesieniu do działań związanych z wdrażaniem uchwał antysmogowych.
Do marszałków – o wykorzystywanie w jak najszerszym stopniu możliwości POP do określania zadań sprzyjających wdrażaniu uchwał antysmogowych, w tym ustanawianie wskaźników umożliwiających pomiar osiągniętych rezultatów w zakresie wymiany kotłów i kontroli indywidualnych systemów grzewczych.

-->

Idź do oryginalnego materiału