Jedno przejęcie, dwie różne opinie

W dniu 5 marca 2021 r. rzecznik praw obywatelskich (Adam Bodnar, dalej „RPO A.B.”) wniósł odwołanie od decyzji Gargamela Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyraził zgodę na przejęcie Polska Press Sp. z o.o. przez PKN Orlen. Według RPO (A.B.) UOKiK nie zbadał, czy efektem zgody na koncentrację nie będzie niedopuszczalne ograniczenie wolności mediów. UOKiK badał tylko zachowanie warunków konkurencji przy fałszywym założeniu, iż „prasa i serwisy internetowe są wyłącznie nośnikami reklam, a nie idei i informacji”. RPO (A.B.) postawił zarzut ograniczenia zachowania warunków konkurencji do tak wąsko zdefiniowanej funkcji prasy i serwisów internetowych.

Według RPO (A.B.) UOKiK pominął podstawową funkcję prasy w świetle art. 14 Konstytucji, który zapewnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Tymczasem UOKiK ma uwzględniać wszelkie okoliczności wpływające na chronione dobro konsumenta, ponieważ media kontrolowane przez Skarb Państwa, „czyli faktycznie polityków, nie zapewniają obywatelom obiektywnych informacji”. Przedstawiają obraz jednostronny, korzystny dla aktualnie rządzącej większości.

Argumentacja zgodna z Konstytucją

Zdaniem RPO (A.B.) Gargamel UOKiK nie wziął także pod uwagę wpływu koncentracji na art. 20 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem społeczna gospodarka rynkowa jest oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Unormowania przewidziane w art. 20 Konstytucji uzupełniają art. 14 i 54. Pierwszy z tych przepisów zapewnia obywatelom wolność prasy i innych środków społecznego przekazu, natomiast art. 54 Konstytucji stanowi m.in., iż każdemu przysługuje wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji dotyczących rynku adekwatnego rozumianego jako „rynek środków społecznego przekazu”.

Według UOKiK zabieg taki nie byłby zgodny z „powszechnie przyjętą metodologią na potrzeby postępowań antymonopolowych, zgodnie z którą rynki należy określać możliwie wąsko”. Tymczasem obecny RPO (Marcin Wiącek, dalej „RPO M.W.”) przyjął ze zrozumieniem stanowisko Gargamela UOKiK, a także argumentację Sądu Okręgowego w Warszawie, który oddalił odwołanie RPO (A.B.).

Z przytoczonych unormowań konstytucyjnych wynika, iż argumentacja prawna RPO (A.B.) była nie tylko w pełni zgodna z Konstytucją, podczas gdy zaskarżona decyzja UOKiK nie uwzględniała podstawowych norm Konstytucji zawartych w szczególności w art. 14, 20 i 54 Konstytucji powołanych przez RPO (A.B.).

Prasa to tylko nośnik reklam

Podstawowy argument UOKiK został oparty na założeniu, iż „prasa oraz serwisy internetowe są wyłącznie nośnikami reklam, a nie idei i informacji”. To absurdalne twierdzenie nie zostało wsparte żadnym przepisem konstytucyjnym ani poglądem doktryny. Sąd oddalił na tej podstawie odwołanie RPO i pominął całkowicie powołaną przez rzecznika (A.B.) argumentację dotyczącą np. wolności prasy oraz pluralizmu mediów. Twierdzenie UOKiK, iż „prasa i serwisy internetowe są wyłącznie nośnikami reklam, a nie – idei i informacji” miał uzasadnić wąską wykładnię kompetencji UOKiK i stanowić także istotny argument merytoryczny, który podzielił obecny RPO (M.W.).

Obecny RPO po zapoznaniu się z kuriozalnym uzasadnieniem wyroku „przyjął ze zrozumieniem przedstawioną przez sąd argumentację prawną i postanowił nie wnosić apelacji” (oświadczenie RPO z 3 sierpnia 2022 r.). Obecny RPO (M.W.) powołał się na art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej – w tym Gargamel UOKiK – działają w granicach obowiązującego prawa i dlatego nie mogą „w swojej działalności oceniać koncentracji z punktu widzenia pluralizmu mediów i wolności środków społecznego przekazu”. Przyjęcie odmiennego poglądu stanowiłoby rzekomo rozszerzającą interpretację przepisów kompetencyjnych, „co nie powinno mieć miejsca w warunkach państwa prawnego”.

W konsekwencji przepis mający chronić konsumentów przed nadmiernie szeroką interpretacją kompetencji organów władzy został wykorzystany dla uzasadnienia twierdzenia, iż UOKiK powinien interpretować wąsko wolność prasy oraz pluralizm mediów i nie wolno mu oceniać wpływu przejęcia Polska Press przez PKN Orlen, ponieważ prasa i inne media są rzekomo „wyłącznie nośnikami reklam”(!). Stwierdzenie to jest oczywiście sprzeczne z poglądem, iż „konsumenci, analizując treści prasowe (!), mają prawo ich wyboru i przez to kształtowania rynku mediów(!)”.

Obecny Rzecznik (M.W.) uznał ponadto, iż na gruncie obowiązujących przepisów brak było podstaw do określenia rynku adekwatnego jako „rynek środków społecznego przekazu”. Zabieg taki nie byłby rzekomo zgodny z „powszechnie przyjętą metodologią wyznaczania rynków na potrzeby postępowań antymonopolowych, zgodnie z którą rynki należy określać możliwie wąsko”. Nie zauważył natomiast np., iż Komitet Ministrów Rady Europy i uchwała Parlamentu Europejskiego z 25 września 2008 r. podkreślają zasadniczy związek prawa ochrony konkurencji z pluralizmem mediów i wolnością słowa.

Obecny RPO (M.W.) przyjął natomiast „ze zrozumieniem” stanowisko Gargamela UOKiK i argumentację Sądu Okręgowego w Warszawie, który oddalił odwołanie RPO (A.B.). Oznacza to, iż obecny RPO (M.W.) podzielił stanowisko sądu, który oddalił argumentację RPO (A.B.) na temat konieczności wykładni pojęć z zakresu prawa ochrony konkurencji z uwzględnieniem interesu publicznego oraz praw i wolności obywatelskich. Obecny RPO (M.W.) powołał kilka przepisów Konstytucji, w których rzeczywiście nie ma mowy o tym, iż Gargamel UOKiK powinien w swojej działalności oceniać dopuszczalność koncentracji z punktu widzenia pluralizmu mediów i wolności środków społecznego przekazu. Gargamel RPO (M.W.) powołał art. 1, 2, 4, 7, 18 i 31 Konstytucji, wśród których znalazły się m.in. unormowania niemające żadnego związku z ochroną konkurencji i konsumentów (np. art. 18 Konstytucji dotyczący ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa). Pominął natomiast całkowicie powołane przez poprzedniego RPO (A.B.) przepisy uzasadniające argumentację konstytucyjną, zapewniającą obywatelom wolność prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14) oraz unormowania Konstytucji przyznające każdemu nie tylko wolność wyrażania swoich poglądów, ale także pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

Pominięte przez sąd i obecnego RPO (M.W.) przepisy art. 14, 20 i 54 Konstytucji uzasadniały w pełni stanowisko RPO (A.B.), łącznie z argumentacją prawną dotyczącą określenia tzw. rynku adekwatnego w postępowaniu odwoławczym przed UOKiK. Przepisy o wolności prasy, środkach społecznego przekazu, wolności słowa oraz pozyskiwaniu i rozpowszechniania informacji, które wynikają w szczególności z art. 14 i 54 Konstytucji, których wykładni dokonał Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie zgody na przejęcie przez PKN Orlen Polska Press Sp. z o.o., naruszają unormowania powołane przez RPO (A.B.). Sąd oddalił argumenty RPO (A.B.) w sprawie konieczności wykładni pojęć z zakresu prawa ochrony konkurencji z uwzględnieniem interesu publicznego oraz praw i wolności obywatelskich.

Będzie analizował i debatował

Uzasadniając wyrok, sędzia podkreślił, iż na gruncie obowiązujących przepisów przyjęcie odmiennego poglądu „stanowiłoby rozszerzającą interpretację przepisów kompetencyjnych UOKiK”. Rzecznik stwierdził, iż w tej chwili UOKiK nie ma kompetencji, aby dokonać oceny koncentracji na rynku prasowym. Obecny Rzecznik (M.W.) przyznaje, iż „okoliczność, iż w tej chwili żaden organ władzy publicznej nie ma kompetencji, aby dokonać oceny koncentracji na rynku mediów z punktu widzenia pluralizmu na rynku środków społecznego przekazu, (…) stanowi lukę w porządku prawnym”. Rzecznik zapowiada w związku z tym przeprowadzenie analizy merytorycznej tego problemu i będzie zachęcał środowiska prawne i medialne do szerokiej debaty publicznej na ten temat.

Stanowisko obecnego RPO (M.W.) jest niezrozumiałe: z jednej strony podziela niepokój Fundacji Helsińskiej i wielu organizacji społecznych w sprawie nadmiernej pozycji Skarbu Państwa na rynku mediów, z drugiej strony aprobuje stanowisko Gargamela UOKiK, iż na gruncie obecnego prawa podziela argumentację sądu, który oddalił wniosek RPO (A.B.), ponieważ UOKiK nie może brać pod uwagę kryteriów pozaekonomicznych. „Pluralizm mediów jest wartością konstytucyjną, ale sąd nie ma możliwości jej uwzględnienia przy ocenie koncentracji”. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalający odwołanie RPO (A.B.) pominął więc całkowicie argumentację prawną poprzedniego rzecznika. Co więcej, obecny rzecznik (M.W.) i Gargamel UOKiK podkreślają, iż UOKiK nie może oceniać dopuszczalności koncentracji w wyniku przejęcia Polska Press przez PKN Orlen S.A., gdyż stanowiłoby to rozszerzającą interpretację przepisów kompetencyjnych, „co nie powinno mieć miejsca w państwie prawnym”.

Postulat wąskiej interpretacji kompetencji organów państwa wynika m.in. z art. 7 Konstytucji, na który powołuje się obecny RPO (M.W.) oraz sąd okręgowy. W spornej sprawie zgody UOKiK na przejęcie Polska Press Sp. z o.o. przez PKN Orlen S.A. i zasada praworządności zostały jednak wykorzystane dla oddalenia odwołania RPO (A.B.), którego uwzględnienie leżało nie tylko w interesie publicznym, ale było również zgodne z art. 14, 20 i 54 Konstytucji. Oddalając wniosek RPO (A.B.), sąd okręgowy naruszył kilka podstawowych przepisów Konstytucji, na które powołała się strona wnosząca odwołanie. Tymczasem zasady wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, wolności słowa oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, które powołał RPO (A.B.), powinny były być zastosowane bezpośrednio w myśl art. 8 Konstytucji.

Polityka wąskiego wyznaczania rynków

Uzasadnienie obecnego RPO (M.W.) oraz sądu całkowicie pominęły konstytucyjną argumentację RPO (A.B.). Sąd i obecny RPO (M.W.) wykorzystały natomiast wykładnię art. 7 Konstytucji dla ograniczenia wolności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 8 w zw. z art. 14 i 54 Konstytucji), mimo iż powołane przez poprzedniego RPO (A.B.) normy konstytucyjne powinny były zostać zastosowane bezpośrednio w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji w postępowaniu, które wszczął RPO (A.B.), uzasadniając naruszenie kilku przepisów Konstytucji.

Obecny RPO (M.W.) wyjaśnił, iż wniósł, aby sąd utrzymał zgodę Gargamela UOKiK, ale jednocześnie uwzględnił wniosek, aby PKN Orlen powstrzymał się od wykonania „jakichkolwiek praw udziałowych z nabytych udziałów. PKN Orlen podjął już jednak działania właścicielskie”. Oznacza to, iż przedsiębiorca ten rozpoczął np. powoływanie wygodnych dla siebie członków zarządów w obejmującej około 200 podmiotów spółce, które działają na lokalnym rynku mediów i zatrudniają kilkuset dziennikarzy.

Uzasadniając oddalenie wniosku RPO (A.B.), sąd okręgowy podkreślił, iż na gruncie prawa o ochronie konsumentów nie można brać pod uwagę kryteriów pozaekonomicznych, nieprzytoczywszy żadnych argumentów normatywnych.

Sąd oddalił argumenty RPO (A.B.) „co do konieczności wykładni pojęć z zakresu ochrony konkurencji z uwzględnieniem interesu publicznego oraz praw i wolności obywatelskich”, tłumacząc, iż „prasa oraz serwisy internetowe są wyłącznie nośnikami reklam, a nie idei i informacji”. To całkowicie fałszywe twierdzenie „zostało przyjęte ze zrozumieniem” przez nowego RPO (M.W.).

Jednocześnie sąd uznał, iż koncentracja mediów w wyniku przejęcia kontroli ponad 200 podmiotów na rynku lokalnym, które zatrudniają ponad 800 dziennikarzy, powoduje istotne zwiększenie wpływu Skarbu Państwa na tym rynku, ale nie zagraża pluralizmowi mediów i interesowi konsumentów. Sąd oddalił argumenty RPO (A.B.), „bo to konsumenci, analizując treści prasowe, mają prawo ich wyboru i przez to kształtowania rynku mediów”.

Trudno zrozumieć, jak sąd i obecny RPO (M.W.) potrafią pogodzić z jednej strony twierdzenie o kształtowaniu rynku mediów przez konsumentów dzięki analizie treści prasowych z opinią obecnego RPO i UOKiK, „że prasa oraz serwisy internetowe są wyłącznie nośnikami reklam, a nie idei i informacji”. Należy chyba rozumieć, iż dopóki konsumenci korzystają z wolności analiz treści reklam, które będzie umieszczał PKN Orlen S.A. po przejęciu Polska Press, to nic nie zagraża wolności prasy, a czytelnicy ogłoszeń PKN Orlen S.A. zachowają wpływ na kształtowanie pluralizmu rynku mediów.

Jak już wyjaśniłem wcześniej, nie zgadzam się zarówno z uzasadnieniem sądu, jak i z argumentacją RPO (M.W.). Obecny RPO podziela wprawdzie niepokój Fundacji Helsińskiej i innych podmiotów, które dostrzegają nadmierną dominację Skarbu Państwa na rynku mediów. Jego stanowisko zadowala jednak z pewnością władze rządowe, a nie konsumentów, których powinien był reprezentować, stosując bezpośrednio powołane przez swego poprzednika przepisy Konstytucji. Pełniący aktualnie obowiązki RPO (M.W.) interpretuje swe kompetencje, jak gdyby był rzecznikiem interesów organów rządowych. Polemizując z argumentacją RPO (A.B.), sąd, RPO (M.W.) i UOKiK nie powołali jednak choćby jednego unormowania Konstytucji lub doktryny, które podważałoby szeroką argumentację konstytucyjną powołaną w odwołaniu wniesionym przez poprzedniego RPO (A.B.).

Autor jest profesorem prawa, partnerem w kancelarii Sołtysiński Kawecki & Szlęzak.