Jak usprawnić państwo polskie?

W obszarze funkcjonowania państwa polskiego cele strategiczne są źle definiowane, często nie są osiągane zamierzone cele, usługi są świadczone niesprawnie, a wiele projektów publicznych kończy się niepowodzeniem. Polska administracja publiczna systematycznie jest klasyfikowana przez instytucje Unii Europejskiej na jednym z ostatnich miejsc pod względem innowacyjności.

Ekipy rządzące nie przykładały zbyt dużej wagi do ulepszenia funkcjonowania polskiego państwa. Nieliczne próby, jak na przykład propozycja Jana Rokity utworzenia Głównego Urzędu Administracji Publicznej, nie znajdują poparcia wśród sił politycznych.

Jak funkcjonuje państwo

Każda organizacja, także państwo, realizuje działania dwóch rodzajów: operacji i projektów.

Operacje są to te procesy, które powodują osiąganie celów, dla których organizacja została powołana. Na przykład operacjami organizacji odpowiedzialnej za transport jest przemieszczanie osób i towarów pomiędzy różnym miejscami.

Natomiast projekty są to jednorazowe działania powodujące osiągnięcie konkretnych celów, zwykle usprawnienie sposobów wykonywania operacji – na przykład budowa drogi czy lotniska (trzeba jednak pamiętać, iż istnieją także projekty operacyjne – na przykład dla organizacji zarządzającej kulturą jednorazowym projektem może być organizacja imprezy kulturalnej). Działalność organizacji publicznych, zarówno operacje jak i projekty, jest w dużej części realizowana poprzez zakupy publiczne.

Polityki publiczne definiują intencje działania (rządu, organizacji publicznej) dla pewnego okresu, w obszarze, za który ta organizacja jest odpowiedzialna. Żeby intencje te mogły być zrealizowane, należy określić odpowiedni zbiór działań – projektów i operacji. Łącznie zbiór tych działań nazywany jest programem.

Polityki mają wielowymiarową strukturę hierarchiczną: na przykład polityka transportowa gminy jest składową polityki transportowej województwa, być może regionu, a ostatecznie polityki transportowej państwa. Składowymi polityki transportowej mogą być: polityka transportu drogowego, transportu kolejowego, transportu lotniczego i transportu wodnego.

Każdy obszar działania państwa – transport, rolnictwo, obronność, edukacja… – ma swoje polityki. Polityki te powinny wspólnie określać sposób rozwoju państwa. Zbiór wysokopoziomowych polityk państwa nazywany jest strategią państwa zaś zarys programów realizujący ją łącznie nazywany jest planem (w praktyce pojęcia te często używane są wymiennie).

Należy dążyć, żeby działalność administracji publicznej, a w szczególności realizacji planów, programów, projektów, operacji i zakupów publicznych przynosiła jak najlepsze efekty – osiągała zaplanowane lub lepsze parametry. Te działania nazywamy zarządzaniem efektywnością.

W tym artykule zajmiemy się horyzontalnymi obszarami funkcjonowania administracji rządowej: zarządzaniem strategicznym, zarządzaniem politykami publicznymi, zarządzaniem projektowym, zakupami publicznymi oraz zarządzaniem efektywnością. Obszary te łącznie obejmują całość funkcjonowania administracji publicznej. Na podstawie przedstawionych rozwiązań wypracowane mogą być analogiczne rozwiązania dla administracji samorządowej.

Propozycje są oparte na rozwiązaniach wdrożonych przede wszystkim w rozwiniętych państwach demokratycznych.

Zarządzanie strategiczne w Polsce

Zarządzanie strategiczne, czyli definiowanie i realizacja strategii, jest najważniejszym obszarem działania aparatu państwowego. Jest realizowane przez rząd, który w tym celu wykorzystuje instytucje państwa, a w szczególności administrację rządową.

W Polsce, w okresie rządów PiS, główna Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) miała znaczenie wyłącznie propagandowe. Nie wdrożono mechanizmów delegowania jej zadań do instytucji państwa, nie opracowano żadnego systematycznego raportu z jej realizacji.

Najlepszym przykładem lekceważenia zapisów SOR, już w miesiąc po jej uchwaleniu, była nieudokumentowana, podjęta bez żadnego trybu, decyzja o zastąpieniu wymaganej przez SOR budowy Centralnego Portu Lotniczego przez realizację Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Polskie strategie mogą być modyfikowane w takim samym trybie, jak wszystkie inne akty prawne. Umożliwia to modyfikację strategii dowolną liczbę razy przez każdy parlament, w szczególności mogą one być w całości zastąpione inną strategią. W wyniku takiego podejścia, strategie tracą swój długoterminowy charakter i, prawdę mówiąc, nie mają w ogóle sensu.

Zasady zarządzania strategicznego

Żeby uznać, iż strategia jest rzeczywiście realizowana i zarządzana, i dzięki niej osiągane są określone efekty, musi być powiązana z działaniami instytucji państwa. Aby to uzyskać, zadania i cele muszą być przekazywane w dół struktury organizacyjnej państwa. Muszą być dla nich także zaplanowane wartości wyznaczonych wskaźników. Te działania nazywają się kaskadowaniem zadań i celów.

Następnie, po przydzieleniu zadań wynikających ze strategii, trzeba je rzeczywiście nadzorować, wykorzystując zdefiniowane uprzednio wartości wskaźników. Nadzorowanie składa się z monitorowania i sterowania.

Monitorowanie jest to porównywanie, w określonych wcześniej interwałach, planowanych i uzyskiwanych wartości. Monitorowanie musi być wykonywane dla wszystkich przydzielonych zadań i celów na wszystkich poziomach realizacji – od elementarnej organizacji aż po strategię jako całość. Wyniki monitorowania powinny być opublikowane.

Sterowanie to reagowanie na istotne rozbieżności pomiędzy planowanymi a uzyskanymi wartościami wskaźników. Sterowanie może polegać na wdrażaniu przez zaangażowane instytucje zadań korygujących lub na modyfikacji zadań i celów strategicznych (być może z konsekwencjami dla wyższych i niższych poziomów hierarchii).

Proponowane rozwiązania

Należy uchwalić ustawę nakazującą rzeczywiste zarządzanie strategiczne w administracji publicznej.

Na mocy takiej ustawy każda, w szczególności centralna, instytucja publiczna powinna mieć plan strategiczny, opisujący na okres nie krótszy niż pięć lat mierzalne cele oraz cele pośrednie na każdy rok. Cele instytucji podległych muszą być zgodne z celami instytucji nadrzędnych a ostatecznie – z główną strategią rozwoju kraju.

Uchwalanie i modyfikowanie głównej strategii rozwoju kraju, czyli długoterminowego planu działania administracji rządowej (z której powinny wynikać wszystkie strategie instytucji podporządkowanych) powinno się odbywać konstytucyjną większością głosów, co powinno zapewnić zaangażowanie w jej realizację wszystkich znaczących sił politycznych, oraz ustrzec strategię przed niestrategicznymi, koniunkturalnymi, wykonywanymi ad hoc zmianami.

Efekty i sposób zarządzania strategicznego powinny być w sposób przejrzysty monitorowane i podlegać zarządzaniu efektywnością. Zrządzanie strategiczne powinno być na bieżąco wspomagane przez wyspecjalizowaną instytucję typu Jednostki Wdrożeniowej Rządu.

Zarządzanie politykami publicznymi

Proces realizacji polityki publicznej rozciąga się od jej zdefiniowania poprzez zaplanowanie realizacji programu publicznego, jego realizację oraz ocenę efektów. Zasadniczym zadaniem, decydującym później o sposobie funkcjonowania instytucji państwowych, jest zdefiniowanie polityki.

Polityki publiczne powinny być nastawione na rozwiązywanie problemów i zaspokajanie potrzeb społecznych.

Nie sprzyja temu ich definiowanie przez polityków – zwykle reprezentujących interesy ugrupowań rządzących. Istnieje kilka sposobów zapewnienia tak rozumianej racjonalności polityk publicznych.

Rządowe jednostki analityczne tworzone w strukturach administracji. W Kancelarii Pinokia działało Centrum Analiz Strategicznych (CAS, przemianowane ostatnio na Rządowe Centrum Analiz). Jednak instytucje takie mają tendencje do wykonywania zadań stawianych przez rząd, a nie rozwiązywania problemów społecznych. Istnieje przeświadczenie, iż CAS służyło przede wszystkim analizie społecznego odbioru działań rządu.

Zespoły niezależnych ekspertów powoływane przez jednostki rządowe, mają rozwiązywać określone problemy. Taki sposób rozwiązywania problemów społecznych jest np. praktykowany od końca XVIII wieku w Wielkiej Brytanii i adekwatnie zawsze przynosił rozwiązania rzeczywiście poprawiające efektywność funkcjonowania państwa, rozumianego jako lepsze zaspokajanie potrzeb społecznych.

Definiowanie polityk w oparciu o fakty. Zgodnie z tym podejściem, instytucje publiczne identyfikują zagadnienia (problemy, szanse rozwojowe) z obszaru ich działań. Następnie gromadzone są związane z nimi dane, które z kolei są analizowane z użyciem metod statystycznych. Polityki publiczne są definiowane na podstawie tak zgromadzonych i przeanalizowanych danych.

Proponowane rozwiązania

Definiowanie i realizacja polityk publicznych w Polsce powinno być w jak największym zakresie zdepolityzowane.

Budowa zespołu analiz strategicznych w strukturach rządowych w Polsce nie udała się. W celu rozwiązywania zaistniałych, zidentyfikowanych problemów społecznych należy powoływać zespoły niezależnych ekspertów obdarzonych zaufaniem społecznym. Polityki publiczne powinny być definiowane w oparciu o fakty.

Programy publiczne realizujące polityki publiczne powinny mieć zdefiniowane działania, wskaźniki i ich wartości zaplanowane do osiągnięcia w określonych interwałach, nie krótszych niż pół roku i nie dłuższych niż rok. Realizacja polityk publicznych powinna podlegać zarządzaniu efektywnością i powinna być wspomagana przez instytucję typu Jednostki Wdrożeniowej Rządu.

Zarządzanie projektowe

Projekty są to ograniczone w czasie prace, których zakończenie jest związane z wytworzeniem pewnego produktu lub osiągnięciem celu biznesowego.

Projekt publiczny jest to projekt, w którego zarządzaniu bierze udział instytucja publiczna.

Projekty mogą służyć realizacji zmian – na przykład powołanie nowego ministerstwa czy wdrożenie w instytucji publicznej systemu informatycznego modyfikującego procedury pracy. Projekty mogą także służyć bezpośredniemu osiąganiu celów: na przykład wybory zapewniają możliwość demokratycznego wyboru władz państwowych, zaś budowa osiedla zapewnia lokale dla przyszłych mieszkańców.

Projekty są zasadniczym narzędziem rozwoju zarówno poszczególnych instytucji publicznych, jak i państwa i społeczeństwa jako całości.

Chociaż Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju miała się opierać na realizacji projektów, zarządzanie projektowe w polskiej administracji publicznej kojarzy się z wieloma porażkami. Przykładami mogą być budowa bloku C Elektrowni Ostrołęka, flagowe projekty SOR: Batory [projekt dotyczy przemysłu stoczniowego – przyp. red.], Samochód Elektryczny a także Mieszkanie Plus. Realizacja CPK jest opóźniona o kilka lat w odniesieniu do pierwotnego planu.

Głównymi procesami wpływającymi na osiąganie sukcesu przez projekty są ich adekwatny wybór oraz sprawne zarządzanie.

Wybór projektów do realizacji

Podstawą decyzji o skierowaniu projektu do realizacji powinno być przedstawienie przez inicjatora uzasadnienia biznesowego. Dokument ten musi wykazywać, iż inicjatywa jest zgodna ze strategią (musi mieć uzasadnienie strategiczne). W dotychczasowych realiach polskich, gdzie plan strategiczny był fikcyjny, nie było możliwe opracowanie uzasadnienia strategicznego, które nie byłoby fikcyjne.

Każda propozycja musi także mieć uzasadnienie ekonomiczne. Należy określić wszelakie wartości publiczne, jakie projekt ma wytworzyć. Wartością projektu publicznego może być np. poprawa poziomu opieki zdrowotnej (mierzona konkretnymi wskaźnikami, np. zmniejszeniem zachorowalności na określoną chorobę), skrócenie czasu podróży pomiędzy określonymi miejscowościami, poprawa poziomu edukacji (także mierzona w konkretny sposób) czy skrócenie czasu obsługi petenta w instytucji publicznej.

Częścią uzasadnienia ekonomicznego jest także opis kosztów publicznych. Na przykład może to być zagrożenie dla środowiska naturalnego (w projektach budowy kopalń czy lotnisk) albo konieczność wywłaszczenia mieszkańców na terenach (w projektach tworzenia parków narodowych).

Projekt musi także mieć uzasadnienie finansowe. Należy oszacować koszty realizacji projektu w podziale na planowane lata realizacji. Dla tak oszacowanych kosztów należy wykazać możliwość pozyskania odpowiednich funduszy – publicznych czy prywatnych.

Uzasadnienie rynkowe powinno wykazywać, iż na rynku istnieją podmioty, które mogą dostarczyć produkty i usługi potrzebne do realizacji projektu. Należy także określić zarys procedur zakupowych.

W uzasadnieniu zarządczym należy wykazać, iż instytucja proponująca realizację projektu jest w stanie kierować nim w sposób gwarantujący sukces. Powinna mieć zdefiniowane procesy zarządzania projektowego oraz personel wykwalifikowany w tym rodzaju zarządzania. Za podstawową zdolność organizacji w zakresie zarządzania projektami jest uważana umiejętność stosowania techniki łączącej ilościową ocenę wykonanych produktów, realizacji harmonogramu i poniesionych kosztów, łącznie nazywana Analizą Wartości Wypracowanej.

Problemem przy definiowaniu uzasadnienia biznesowego jest długotrwałość niektórych projektów czy programów. jeżeli program ma trwać kilka czy kilkanaście lat, to szacowanie kosztów (oraz innych jego parametrów) dla odległych okresów praktycznie nie ma sensu.

Długotrwałe projekty należy dzielić na etapy. Ale musi obowiązywać zasada kończenia etapów poprzez dostarczenie społecznie przydatnych produktów. Natomiast nie jest adekwatne wyodrębnienie jako etapów samych prac planistycznych czy przygotowawczych (jak to zrobiono w programie CPK), gdyż nie dostarczają one korzyści społeczeństwu ani państwu.

Decyzja ws. realizacji inicjatywy projektowej powinna być podejmowana na podstawie tak opracowanego dokumentu.

Realizacja projektów

Każdy projekt publiczny musi być realizowany efektywnie, w sposób przejrzysty dla jego najważniejszych interesariuszy – obywateli państwa. Główne informacje o planach i postępach realizacji projektu publicznego powinny być dostępne publicznie, na przykład poprzez odpowiednią stronę internetową. Przedstawiciele najważniejszych interesariuszy projektów, na przykład ich beneficjentów, powinni być włączani do zespołów kierujących lub konsultacyjnych.

Projekt musi mieć plan realizacji, zweryfikowany przez niezależnych ekspertów i zatwierdzony przez upoważniony podmiot. Bardzo ważnym elementem planu każdego projektu jest określenie struktur zależności pomiędzy zaangażowanymi podmiotami oraz podstawowych zasad realizacji jego procesów – łącznie nazywanych governance projektu

Projekty mogą być realizowane w sposób tradycyjny, tzw. kaskadowy, w którym wymaga się, żeby wytwarzany produkt był zdefiniowany przed rozpoczęciem prac, w sposób zwinny, kiedy produkty projektu są dodefiniowywane w trakcie jego realizacji oraz w sposób hybrydowy, łączący te dwa podejścia. Kaskadowe podejście jest stosowane zwykle w projektach infrastrukturalnych, natomiast podejście zwinne w projektach, których istotnym elementem jest dostarczenie rozwiązań IT.

Najważniejsze, strategiczne projekty powinny podlegać nadzorowi podmiotów niezależnych od wykonawców. Działania takie są nazywane zapewnieniem projektu. Proces ten powinien składać się z przeglądów wykonywanych w najważniejszych momentach realizacji projektu, zaczynając od opracowania uzasadnienia biznesowego, poprzez główne fazy realizacji, aż po ocenę jego efektów (a także na żądanie upoważnionych podmiotów).

Proponowane rozwiązania

Zarządzanie projektowe należy uznać za strategiczną umiejętność wszystkich organizacji publicznych.

Istniejące, opracowane przez rząd Patoli i Socjalu, Rekomendacje zarządzania projektowego, których głównym celem było zawłaszczenie wszystkich projektów publicznych przez rząd, należy zastąpić metodykami opisującymi sposoby sprawnej realizacji projektów nastawionych na zaspokajanie rzeczywistych potrzeb społeczno-ekonomicznych.

Pierwszą składową takiej metodyki powinny być oparte na przedstawionym uzasadnieniu biznesowym procesy wyboru projektów, najlepiej zaspokajających takie potrzeby. W ten sposób uniemożliwione zostanie nieodpowiedzialne podejmowanie decyzji o realizacji projektów, jak to np. stało się w przypadku CPK.

Drugą zasadniczą składową powinien być opis procesów realizacji projektu od opracowania jego planu aż po ocenę uzyskanych efektów. Dozwolona powinna być realizacja projektów zarówno w sposób tradycyjny, kaskadowy, jak i zwinny. Poza oczywistymi elementami zarządzania, takimi jak zestaw produktów, harmonogram i koszt, zasadniczymi elementami planu muszą być m. in. relacje pomiędzy zaangażowanymi strukturami, sposób mierzenia i raportowania postępu prac oraz sposób niezależnego zapewnienia projektu. Należy także zaplanować sposób angażowania w projekt interesariuszy publicznych.

Państwo jako całość jest organizacją, której rozwój zależy od sprawnej realizacji projektów.

Zadaniem odpowiednich instytucji rządowych powinno być np. zdefiniowanie powyższych metodyk, określenie sposobów wsparcia dla zagrożonych projektów, utworzenie instytucji realizujących zapewnienie projektów, określenie kwalifikacji specjalistów zaangażowanych w zarządzanie projektami, magazynowanie i rozpowszechnianie wiedzy koniecznej do realizacji projektów – oraz wykonywanie innych działań zapewniających sprawną realizację projektów publicznych.

Ogół tak zdefiniowanych procesów, zespołów, regulacji i innych składowych nazywany jest Rządowym Systemem Realizacji Projektów (ang. Governmental Project Implementation System, GPIS). Ciałem odpowiedzialnym operacyjnie za definiowanie i działanie GPIS powinno być sprawnie działające Rządowe Biuro Zarządzania Projektami (RBZP). W KPRM działa Rządowe Biuro Monitorowania Projektów (RBMP). Jednak, zgodnie z raportem NIK, nie spełnia ono swojej roli.

Utworzenie sprawnego GPIS powinno być jednym z celów strategicznych polskiego rządu.

Zarządzanie efektywnością

Zarządzanie efektywnością jest to określenie wymaganych wartości wskaźników charakteryzujących pewne działania, a następnie podejmowanie działań, których celem jest osiągnięcie lub przekroczenie tych wartości.

Załóżmy iż instytucja publiczna w każdym miesiącu miała wydawać 50 zezwoleń na określony rodzaj działalności, czas oczekiwania na wydanie tego zezwolenia miał być nie dłuższy niż miesiąc oraz iż od wydanych decyzji odwołanie było składane nie częściej niż raz na dwadzieścia przypadków (5%). o ile stwierdzono, iż w trzech kolejnych miesiącach wydawano mniej niż 50 zezwoleń, to kierownictwo jednostki powinno być zobowiązane do przeanalizowania i modyfikacji procesu (jeśli była ona spowodowana nieefektywnością procesu).

Zarządzanie efektywnością to także poprawa zaplanowanych parametrów. Może ona być wynikiem przekraczania zaplanowanych parametrów – np. wydanie więcej niż 50 zezwoleń w powyższym przykładzie. Zwiększenie efektywności może także być wynikiem uproszczenia procesu, modyfikacji formularzy czy wdrożeniu obsługi wniosków w trybie on-line. Oczekiwane wartości wskaźników efektywności określa się często na podstawie analiz porównawczych realizacji analogicznych operacji w innych instytucjach publicznych.

W sposób analogiczny przedmiotem zarządzania efektywnością powinny być polityki publiczne i strategie państwa. Powinny one mieć określone wskaźniki realizacji dla okresów nie dłuższych niż pół roku. Zarządzanie efektywnością realizacji strategii oraz przynajmniej najważniejszych programów publicznych powinno być realizowane przez Jednostkę Wdrożeniową Rządu.

Także w procesach zarządzania projektowego efektywność powinna być zarządzana. Poza bieżącymi działaniami kierownictwa projektu, mającymi na celu zapewnienie realizacji zgodnie ze wskaźnikami przyjętymi w planie, realizowane są przeglądy efektywności. Są to działania, w których uczestniczą przedstawiciele wykonawcy oraz zamawiającego, którzy wspólnie oceniają poziom zaawansowania prac oraz ryzyka projektu. jeżeli zajdzie taka potrzeba, to strony wspólnie wypracowują sposoby przeciwdziałania ryzykom lub rozwiązywania problemów. W przypadku stwierdzenia znaczącego zagrożenia dla osiągnięcia sukcesu projektu jego kierownictwo może otrzymać polecenie opracowania planu naprawczego dla projektu.

Proponowane rozwiązania

W administracji publicznej należy wdrożyć systemowe zarządzanie efektywnością. Przedmiotem zarządzania efektywnością powinny być strategie, polityki i programy publiczne, projekty oraz procesy operacyjne. Powinno ono być organizowane, nadzorowane i wspomagane przez Biuro Efektywności Rządu (które może być składową Jednostki Wdrożeniowej Rządu). Jego ważnym elementem powinna być aplikacja zbierająca dane o efektywności głównych realizowanych procesów. Zarządzanie efektywnością projektów publicznych, ze względu na ich specyfikę, powinno być nadzorowane przez Rządowe Biuro Zarządzania Projektami.

Organizacje publiczne powinny definiować zestawy zarządzanych wskaźników oraz ich oczekiwane wartości w pewnych przedziałach, nie dłuższych niż 12 miesięcy. Poziom wykonania tych wartości powinien być raportowany w odniesieniu do zaplanowanych wartości do Biura Efektywności Rządu.

W każdej instytucji publicznej, zaczynając od poziomu rządu, powinien działać pełnomocnik ds. efektywności (w randze zastępcy szefa jednostki). Dyrektor Biura Efektywności powinien pełnić tę rolę na poziomie rządu.

Elementem zarządzania efektywnością jest zarządzanie innowacyjnością. Każda instytucja publiczna powinna mieć zdefiniowany proces zarządzania pomysłami innowacyjnymi, m.in. wskazujący pełnomocnika ds. efektywności jako osobę odpowiedzialną za ocenę tych pomysłów. Środowiskiem tworzenia innowacji jest wiedza pozyskana z zewnątrz lub wytworzona w trakcie realizacji własnych zadań. Należy tworzyć repozytoria i portale wiedzy. Każda instytucja publiczna powinna mieć strategię w zakresie pozyskiwania lub wypracowywania potrzebnej jej wiedzy.

Zarządzanie zakupami publicznymi

Nabywanie dóbr przez jednostki administracji publicznej odbywa się poprzez zakupy. Zakup jest poprzedzony zawarciem umowy na jego realizację, czyli zamówieniem, które pełni rolę pomocniczą w tym procesie. Zakupy mają postać ciągłych procesów (np. długoterminowe dostarczanie opału) lub projektów (np. budowa drogi).

Zakupy realizowane w formule tradycyjnej, kiedy istnieje ścisły podział na zamawiającego oraz wykonawcę, powodują wrogie nastawienie stron kontraktu. W podejściu partnerskim podmioty i osoby zaangażowane w zakup tworzą jeden zespół wspólnie pracujący nad osiągnięciem sukcesu. Cechami podejścia partnerskiego są np. wspólne zaangażowanie obu stron, zaufanie, kooperacja i otwarta komunikacja, przyjęcie wspólnych celów, filozofia win-win, metody wspólnego rozwiązywania konfliktów, sprawiedliwość, dzielenie się korzyściami i ryzykami czy otwarte księgowanie.

Zakupy publiczne w Polsce są realizowane na podstawie Prawa zamówień publicznych, których głównym przedmiotem zainteresowania jest udzielanie zamówień, a nie realizacja zakupu. Przy uchwalaniu Prawa zamówień publicznych (PZP) w jego oryginalnej wersji, w roku 1994 chodziło przede wszystkim o zapewnienie równości i uczciwości przy udzielaniu zamówień.

Proponowane rozwiązania

W tej chwili głównym zadaniem stojącym przed regulacjami prawnymi, obok zapewnienia równości dostępu do zakupów, powinno być zapewnienie efektywności ich realizacji.

Prawo zamówień publicznych powinno być w całości zastąpione przez Prawo zakupów publicznych, przykładające zasadniczą wagę do efektywności zakupu.

Pieniądze wydawane na publiczne zakupy powinny być wydawane w sposób maksymalizujący korzyści publiczne. Bez zasadniczej reformy systemu zakupów publicznych polska administracja publiczna nie podniesie swojej efektywności.

W związku z tym Prawo zakupów publicznych powinno regulować m.in. raportowanie postępu prac, działania w sytuacjach nadzwyczajnych (odchylenie od planu), współpracę zamawiającego i wykonawcy, wsparcie zamawiającego dla wykonawcy. Prawo zakupów publicznych powinno uwzględniać, szczególnie w obszarze projektów informatycznych, możliwość ich zwinnej realizacji.

Żeby zapewnić sprawność systemu zakupów publicznych należy wymagać, żeby były one realizowane w formule operacyjnego partnerstwa. Za wykonanie każdego zakupu publicznego, a w szczególności wielkich projektów, odpowiedzialne powinny być proporcjonalnie obydwie strony: zamawiający i wykonawca, które w sposób ciągły powinny ze sobą współpracować. Partnerstwo ze swojej natury jest długoterminowe. Należy zezwolić na umieszczanie historii współpracy z danym oferentem jako jednego z kryteriów wyboru oferty.

W Prawie zakupów publicznych należy wyodrębnić obok dostaw, usług i robót budowlanych specjalny rodzaj zamówienia – projekt. Do tego rodzaju zakupów powinny odnosić się wymagania sformułowane w sekcji dotyczącej projektów publicznych.

Przy ocenie systemu zakupów publicznych za główny wskaźnik należy uznać poziom zaspokojenia potrzeb publicznych, a nie tylko formalną poprawność systemu udzielania zamówień.

Proponowane instytucje wspomagające

Biuro Analiz Strategicznych (BAS)

Należy utworzyć Biuro Analiz Strategicznych odpowiedzialne za wypracowywanie głównych polityk i strategii państwa. BAS powinno mieć strukturę hierarchiczną i także nadzorować departamenty analiz strategicznych w ministerstwach i instytucjach im równoważnych. Zadaniem BAS powinno być opracowanie standardów analiz i ich wyników i nadzorowanie zgodności strategii ministerialnych z wytycznymi rządowymi. BAS powinno wypracowywać i nadzorować stosowane procesy definiowania polityk oparte na faktach.

Jednostka Wdrożeniowa Rządu (JWZ)

W rządzie powinna działać Jednostka Wdrożeniowa Rządu. Strategie i polityki rządowe muszą być ze sobą spójne (w szczególności polityki niższego rzędu muszą być zgodne z politykami wyższymi hierarchicznie) i być zdefiniowane w sposób umożliwiający nadzór nad ich realizacją (mierzalne wskaźniki zdefiniowane dla poszczególnych okresów).

Zadaniem JWZ powinien być nadzór nad formalną poprawnością polityk i strategii oraz bieżący nadzór nad ich realizacją. Postęp w realizacji powinien być nadzorowany poprzez analizę dostarczanych przez instytucje wykonujące raportów okresowych. JWZ powinno także zbierać i weryfikować raporty dotyczące efektywności procesów administracji publicznej. Część działań związana z zarządzaniem efektywnością może być realizowana przez Biuro Efektywności Rządu,

Rządowe Biuro Zarządzania Projektami (RBZP)

Na poziomie centralnym powinno istnieć Rządowe Biuro Zarządzania Projektami, którego misją powinno być zapewnienie sukcesu projektów publicznych. RBZP powinno opracować i wdrożyć metodyki zarządzania projektowego (różne dla głównych obszarów działania: infrastruktura, IT, restrukturyzacje i tp.). RBZP powinno nadzorować najważniejsze projekty publiczne (w tym weryfikacja formalna uzasadnienia biznesowego, planu projektu i raportów z postępu prac). RBZP powinno m.in. wspierać projekty publiczne w rozwiązywaniu poważnych problemów i opracowywaniu reakcji na główne ryzyka.

Podsumowanie

Polskie państwo wymaga zasadniczych reform. Niniejsze opracowanie przedstawia najważniejsze rozwiązania dotyczące całości działań administracji publicznej, które należy wdrożyć, żeby polskie państwo funkcjonowało sprawniej.

Należy wdrożyć rzeczywiste zarządzanie strategiczne, które nie może się kończyć na uchwaleniu strategii. Elementami zarządzania strategicznego musi być także delegowanie zadań i celów strategicznych do jednostek administracji publicznej. Realizacja strategii powinna być monitorowana przez Jednostkę Wdrożeniową Rządu (JWZ) a jednostki administracji powinny reagować na odchylenia od planu jej realizacji.

Należy wdrożyć procesy zarządzania politykami publicznymi. Muszą one wynikać ze strategii państwa i być oparte na faktach. Powinny być zdefiniowane tak, żeby znane były efekty ich realizacji dla obywateli. Także realizacja polityk publicznych powinna być monitorowana i nadzorowana przez JWZ.

Powinny zostać wdrożone efektywne procesy wyboru projektów publicznych, oparte na formalnym, zweryfikowanym uzasadnieniu biznesowym. Realizacja projektu musi być oparta na zweryfikowanym planie zarządzania. Projekty publiczne powinny publikować dane o swojej realizacji. Stan realizacji powinien być oceniany przez niezależny podmiot. Powinna istnieć możliwość realizacji projektów w trybie zwinnym.

Jeśli nie zostaną wprowadzone efektywne procesy zarządzania projektowego, Polsce grozi zmarnowanie pieniędzy z Krajowego Planu Odbudowy.

Należy wdrożyć zarządzanie efektywnością w administracji publicznej, czyli określanie wskaźników działania, sposoby nadzorowania ich osiągania oraz sposoby reagowania na odchylenia od zaplanowanych wartości wskaźników efektywności. Zarządzanie efektywnością powinno być wspomagane przez zarządzanie innowacyjnością.

Prawo zamówień publicznych powinno zostać w całości zastąpione Prawem zakupów publicznych, kładącym nacisk na efektywność procesu zakupu. Za wskaźnik efektywności zakupu publicznego należy przyjąć poziom zaspokojenia potrzeb publicznych, a nie tylko formalną zgodność procesu zamówienia z obowiązującymi regulacjami.

Żeby zreformowana administracja działała efektywnie, należy założyć (lub całkowicie zreorganizować) trzy instytucje:

• Biuro Analiz Strategicznych,
• Jednostkę Wdrożeniową Rządu,
• Rządowe Biuro Zarządzania Projektami.